从成文法的构成看司法法治主义下的审判逻辑/雷新勇

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 13:20:34   浏览:8167   来源:法律资料网
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从成文法的构成看司法法治主义下的审判逻辑
雷新勇 钱 晖

[论文概要] 司法法治主义要求司法审判必须依法进行,绝不能超越法律之外,这是法治从宏观上对现代司法审判逻辑的规定。从微观上,司法法治主义要求以法律规范模式为主要裁判模式。法官审判案件有三个重要内容,对法律规范的认知,对案件事实的构建,将客观事实解释为法律规范设定的事实。与法律规范模式相比,法律原则裁判模式有其独特的逻辑。了解审判在微观上的逻辑对于正确认识审判过程和把握好案件的审理有基础性意义。

关键词:审判逻辑 法律规范 法律原则 事实



法制现代化的伟大进程正在我国波澜壮阔地展开,这一进程需要一系列现代法治理念来支撑和指导,其中一个重要方面即法律的形式化。这一重要理念体现到审判领域,就是要求司法形式主义,而司法形式主义的实质正是司法法治主义。司法法治主义的要义之一就是适用法律的严格合法性,这就要求司法审判必须依法进行,绝不能超越法律之外,仅凭非法律依据断案。(1)这是现代法治对审判的最基本的要求,也是法治从宏观上对现代司法审判逻辑的规定。那么法治从微观上对现代司法审判的逻辑又是怎样规定的呢?本文试从成文法构成的视角来作一展示。
一、 法官裁判的模式结构
审判过程实际上是通过法律的适用这一中介环节,把法律规范的抽象设定和普遍要求,转化为社会成员的具体单个的行为,法官的任务就在于把一般法规应用于特殊情况下的具体事实,从而使司法判决具有可靠的预测性。(2)而法官要把法律规范和具体事实联系起来,主要是通过严格的形式逻辑推理。这一形式逻辑集中体现为著名的三段论公式:
T→R
S=T
S→R

在处理具体案件时,法官要以法律规范作为三段论的大前提,将案件事实作为小前提,从而推导出一个司法结论。即使在英美法系中,法官也是先要搜集上级法院或本院从前的有关判决,从这些司法先例中归纳出一个一般原则,再以演绎之法将此一般原则应用于具体案件之中。法律的逻辑推理甚至可以全凭法律和案件事实之间的逻辑关系,而不受非法律和非逻辑因素的影响。比如,戏剧《威尼斯商人》中的鲍西娅战胜夏洛克所依靠的正是逻辑,而不是别的什么东西。
因此,法官要运用形式逻辑的推理方法,必须先构建这两个前提。首先是构建和掌握作为大前提的法律规范。所谓法律规范,是实在法的基本要素之一。法理学界认为,构成实在法的基本要素包括法律规范、法律原则和法律概念。法官根据法律条文进行审判,就是根据这些要素来对纠纷进行区分、构建与裁断。所谓法律规范,是指由国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的具有严密逻辑结构的行为规则,它预先设定了确定的、具体的事实状态,也赋予了确定的、具体的法律后果,确立了确定的、具体的权利和义务。所谓法律原则,是指可以作为法律规范的基础或本源的具有综合性的、稳定性特点的原理和准则,它具有高度的概括性,不预先规定任何确定的、具体的事实状态,也没有赋予确定的、具体的法律后果,因而也没有确定具体的权利和义务。(3)相应的,法官裁判的模式也就有两种,一种是严格的形式逻辑推理模式,即规范模式,一种是利益衡量与价值判断模式,即原则模式,有人称之为辩证推理模式。规范模式作为一个严格的形式逻辑推理模式,是审判的一般形式,尤其在成文法国家,绝大多数案件都通过这种方式得以解决。而原则模式不能直接通过一个形式逻辑的推理得到结论,它的结论主要在逻辑以外的事物的运动联系中去得到,但这不是审判获得结论的一般形式,而只能是特殊形式。这种裁判模式结构不只与逻辑有关,更与法治的要求有关。为了排除判断的任意性、专断性,就要采用形式逻辑的推理,形式逻辑推理是一种可以获得共识的有效思维方法,体现的是一种思维上的必然。如果离开形式逻辑的推理,不是依据法律规范进行案件的裁判,而是直接采用利益衡量与价值判断进行裁判,那么因为利益的不一致,就很可能不能获得共识,结论极可能是力量的对比与较量的结果,因而可能是一方意志的专断和独霸。这与法治要求的一致性(如同样的案件同样对待)、平等性(任何合法利益都应当获得同等的关怀)等价值原则是直接矛盾的。另外,就法律调整的角度而言,也是通过法律规范作为中介的,而不是通过法律原则作为中介的。(4)因而根据原则来裁判案件不是一般形式。只有依据法律规范进行形式逻辑推理来处理案件才符合法治的上述价值要求,才是裁判的一般模式,才符合司法法治主义的内在要求。
二、法律规范的结构
而要正确运用法律规范,还要深入了解法律规范的结构。在成文法下,法律规范有着特定的结构。法律规范的逻辑结构的构成要素可以分为三种:即前提条件、行为模式和法律后果。前提条件是指法律规范所规定的适用该规范的条件或情况,说明在什么时间、地点和条件下,某个社会关系才由这一法律规范来调整。在具体的法律规范中,规定时间效力、空间效力和对人的效力的那一部分,属于法律规范的前提条件。行为模式是指法律规范中规定行为规则本身的部分。这部分确定了人们的行为目标和模式,具体指明了人们的权利和义务,是法律规范的核心部分。行为模式可以分为三类:(1)可以这样行为;(2)应该这样行为;(3)禁止这样行为。第一类行为模式赋予了作为或不作为的权利,与之相应的规范是授权规范。第二类行为模式设定了积极作为的义务,与之对应的规范是命令性规范。第三类行为模式设定了消极不作为的义务,与之相对应的规范是禁止性规范。后两种规范合称为义务性规范。这两个构成要素,我们可以将其归纳为规范设定的事实这一概念。而这一事实从思维的角度看,则是立法者在总结经验的基础上,在其思维中构建的关于某类需要予以规范的事实(包括事件和行为)的理想的观念对象,因而它既有很强的具体性,又具有高度的抽象概括性,是某类事实的外延和内涵的统一体。法律后果是指法律规范中规定的遵从或违反法律规范时所导致的法律后果的部分。法律后果可以分为两类:(1)肯定性法律后果,即法律承认某种行为是合法、有效的,并加以保护。(2)否定性法律后果,即法律认为是违法的,无效的,并加以制裁。法律规范的上述三种结构要素是有机地联系在一起的,缺一不可。法律规范的行为模式,即对某种行为许可、命令或禁止,往往是通过对这种行为所赋予的法律后果体现出来的。同时,这种划分作为一种逻辑结构,不一定会、通常也不会都表现在同一个法律条文中,在多数情况下,可以将前提条件省略或隐含在其他条文之中。(5)但法官在适用法律规范时,却必须要形成一个完整的结构,尽管很多时候是下意识完成的。也正是法律规范的存在,使得审判中的“格式化”成为可能和必须。
三、 事实的构建
法官在掌握了法律规范后,另一个重要工作内容,就是构建形式逻辑推理的小前提,也就是确定案件事实。
在理论上,对于所谓案件事实还有不同的理解和认识。我国学术界和实务界一般使用“法律真实”和“客观真实”的称谓,分别指客观上实际发生的案件事实和法院在审判程序中认定的事实。一些外国学者也将案件事实区分为“形式上的法律真实”与“实质真实”。前者是指法律上的事实认定者(法官、陪审员)按照法定程序和证据规则对案件事实的认定,而后者则是实际发生的案件事实。从其涵义来看,与“法律真实”和“客观真实”并无二致。通说认为,客观事实就是通常所谓的客观真实、实质真实,是实际发生过的“原汁原味”的案件事实,是实际存在过的事实真相,也就是哲学上所说的指反映事物本来属性和面目,符合客观实际的事实;而法律事实则是所谓的法律真实,是指法院按照法定程序和证据规则对客观事实的“重现”或“复原”,是在审判程序中认定的案件事实。法律事实基本上是客观事实与法官主观认识的统一,具有主客观的统一性。(6)
但是客观事实与法律事实这种两分法并不完全符合审判的实际情形,实际上审判中案件事实有多个层次。先来看一个例子。苏力教授在他的名著《送法下乡》中研究过一个关于耕牛搭伙的案件(事实上苏力教授《纠缠于事实与法律之间》这一整章及全书都极富启发意义)。(7)这个案件涉及到了几个不同的事实。其一是在历史的时空中曾经发生过的客观事实,笔者称之为原生事实。其二是双方当事人用非法律术语陈述的事实,其三是法官依据证据规则确认的事实,其四是关于合伙的法律规范中设定的合伙的构成要件事实。其五是法官将确认的事实归属为某种法律规范事实,也即与规范设定的事实比较后获得的事实。在这个案件中就有这样的五层事实。其实不独这个案件中是这样,其他案件莫不如此。可见,审判中的事实有五个层次,而不只是客观事实与法律事实两个层次而已。
对这几个层次的事实,笔者认为,原生事实属于客观事实。而法官通过程序法与证据法查明的事实则仍然属于客观事实范畴,只不过这种事实受到人的主观认识能力的制约而与原生事实状态可能不能完全同一罢了。这一意义的客观事实与案件原生事实一般应当是趋于一致的,这是一个原则性的规律,但由于人类认识能力的局限,二者之间有时的确存在差距,但这一差距主要存在于细节,一般不存在于要素与结构,而事物的规定性则主要决定于要素与结构,因此不能因为存在差距就否定法官查明的事实就是客观事实这一主流趋势。因此所谓案件的客观事实就是指法官依法查明的事实,而非当事人自述或其认知的事实。而法律事实首先是指法律规范设定的事实,它带有抽象性、普遍性,是思维中抽象的具体。而把查明的事实解释成法律规范设定的事实,一般叫定性,也就是归类,这是一个比较同异的过程,比较同异是通过构成要素及结构来进行的。有人认为,“传统的所谓司法上的事实争议,通常是如何通过各种最多也是第二手报道的事实来重构过去发生的案件始末或真相的问题”,(8)而在法律语境没有提供一个模型来概括这一事实的情况下,如何把法官查明的事实解释成法律规范设定的事实,就是一个法律问题,而不是事实问题,比如,法律中并没有“搭伙”的概念,这是一个民间概念,当法官是否把它解释成合伙这一法律模型时,这就是一个法律争议。但笔者认为,这是一个法律规范设定的事实和法官查明的事实往复互相比对、互相接近、求同去异的过程,是一个寻找两个事实的同一性的过程,而不是单纯的事实或法律问题。规范设定的事实就象事先做好的衣服式样,法官查明的事实就象一块布,这块布并不天然就符合某种式样(当然并不排除有天然就符合某种式样的),而是要通过法官进行剪裁后才可能符合,而怎样才能剪裁得最符合,则全靠法官通过锻炼形成的剪裁技术或艺术。通过这么一个过程,法官得到的即将适用一定法律后果的所谓事实,才是个案的法律事实。这里的法律事实是已运用法律概念予以改造过了的事实,是一种用法律术语重构了的事实,而非原生事实,也非当事人用普通语言构建的事实。这种事实背后既有一套严格的科学的程序和证据来支持,又有一套完整的严谨的实体规范中关于事实的构成来支持,是最完全意义上的法律事实。
可见,那种认为不能把“以事实为根据”中的事实理解为客观事实的观点是不正确的,把客观事实从审判过程中排除出去的观点更是没有道理的。客观事实与法律事实在审判过程中都有其固有的地位,排除客观事实,法律规范就失去了解释、适用的对象,排除了法律事实,客观事实就没有一个评价、“格式化”标准,更谈不上对客观事实进行处理,因为这等于排除了法律规范。客观事实和法律事实需要人的认识来联系起来,都是一个完整认识过程中的一部分。
审判过程中,纠纷——原生事实——法庭调查——程序法、证据法——客观事实(程序事实、证据事实),此过程中的辩论内容则是证据是否存在,是否能由证据推导出某个结论,这些结论能否构成某种事实或构成一个怎么样的事实——一个连续的过程——客观事实的构成。在这一个过程中法官除了运用程序法以外,在判断证据、事实方面依靠的只能是经验、常识以及已有的科学结论,法官在这方面并不比别人包括当事人高明,英美的陪审制度中陪审团可以确定案件事实的合理性也在于此,在形成、构成客观事实上,法官并没有应当享有独占权、垄断权的合理依据。这跟人的认识能力和认识材料有关,与有无实体法律知识及实体法律知识掌握的程度无关。这是一个科学的认识过程,不依赖于实体法律而进行。依赖的程序法一般并不对这一认识的对象有实质性的影响,即程序法一般并不能改变这一对象的存在与否以及存在状况。程序法主要是保证人们认识这一过程的平等、公正、公开,以及由谁引发这一过程及引发者的责任,当然广义的程序法也提供认识的路径。
把法律规范中关于规范设定的事实的构成要素与查清的事实因素联系起来,需要进行比较。客观事实(即法官查明的事实)经过对接、逆向同一、解释、贯通、合一、互相满足、互相充实、完满、置换、重合、重叠、交叉、交集这样一个过程,从而获得实体法规范设定的事实。此过程中也有辩论,但辩论的内容是此种客观事实是否能够或应当解释成某种法律事实——即实体法规范设定的事实和客观事实是如何存在同一性的,客观事实是否构成此唯一的法律事实,是否还可以构成别种法律事实,即是否还与别种实体法规范中设定的事实有同一性。为什么要解释成构成此种法律规范中设定的事实,为什么不能解释成构成别种法律规范设定的事实?此过程完全是思维的交锋,与实体法律规范知识的有无、多少有直接的、根本的、成正比的关系。这就是平时所谓的案件的定性。定性是一个过程,比较、比对、选择的过程。定性不是一开始就能确定的,而是在客观事实确定下来后才开始进行的。在此过程前的定性只能是一种先入之见,不是必然正确的。个案法律事实有两个来源或支柱,一是客观事实,二是法律规范设定的事实。二者的共同拱起的才是法律事实。这个过程也就是苏力教授所谓的“格式化”过程。
从法官审判使用的工具--语言--来看,由于法官是通过语言来描述案件表象,用语词将客观的任何维度的空间都在平面内展示出来,而不留下认识的褶皱或黑洞,加之语言本身有很多的分枝,同一表象可以有很多种语言描述,因此从语言学的角度看,当存在法律术语与普通语言的区分时,就把客观事实解释成法律规范设定的事实而言,法官是在确定不同系统的语词之间的同一性或相似性以及语词与表象即事物间是否存在同一性或相似性。虽然人们常提起霍姆斯的名言,“我们想的应当是事,而不是词”,(9)但语词本身对人们认识表象即事物却有着巨大的制约作用。法律术语构建事实往往是通过特征来完成的,也就是仅通过部分被认为是重要的要素来构建的,包括法律概念的形成。而无论是概念、事实还是规范,都是通过要素、要素在时空内的分布即结构来得以描述的。因此,法官在将客观事实解释成法律规范设定的事实时,也要通过对不同系统的语言进行对接,对语词所表示的表象的要素及其结构进行比较,才能将不同系统的语言所表述的概念相置换,并最终确定这些语词和概念所指的事实是同一表象。这似乎是一个很科学的过程,然而由于法律语言系统是人为的,又是开放的,因而这一过程就有很大的人择性,从而导致失去寻找同一性和相似性的终极标准,法官断案在很多时候正是在这里争议不下,茫然无措。就象苏力教授所举耕牛案例中,法官对搭伙到底是不是合伙谁也说服不了谁一样。
然而经过这么一个“剪裁事实”(10)的“事件的社会格式化”(11)和“事件的公文格式化”(12)过程,把法律事实构成了,于是判决就很简单,法官裁判只要进行后果部分的置换操作就是了。当然这个置换也不完全是机械的,有时要在一定的幅度内进行选择。最后将置换所得按原规范的形式结构(句子要素结构)联贯起来,于是就得到一个新判断,这就是案件的法律判断。
也由此可见,把审判程序机械地分为法庭调查和辩论两个阶段是不明审判的一般逻辑的机械做法,因为实则审判程序各阶段都有辩论,只是内容不同罢了。也由此,法律文书的说理的重点就在于,一是客观事实认定的道理,即法官是如何根据现有证据推出事实存在与否、存在的状况的结论的,二是为什么把客观事实解释成、抽象成某一法律规范设定的事实,即证明客观事实与法律规范设定的事实之间存在同一性的置换关系,同时还要驳倒存在其他的可能置换——一般是当事人提出的其他同一性。而法官——尤其是上下级法院的法官对案件的理解主要正是在两个方面可能存在不同,一是客观事实的认定上,二是把客观事实解释成何种法律事实上不同。
四、 无规范涵盖的事实如何评价
无法律规范涵盖的事实如何评价,这是法官审判的特殊模式,这个模式的关键问题是其合法性如何得到保证。
评价客观事实的认定或构成正确与否的标准是人们共同的经验、常识和已有的科学结论,这是人们共有的知识。法官要获得、构成、建构客观事实,要使获得、构成、建构的客观事实最大程度地正确,即合乎人们对世界事物联系的已有的认识结论--这就是经验,包括具体的体验、常识及科学结论——而不与之矛盾,就必须尽可能多掌握这些共同知识,这就是为什么要求法官具有丰富的经验的原因。但这是一个开放的过程,年龄大的较年龄小的人一般具有更多的此种知识,只能是一个大数规律,并不绝对。说法官一定要年龄大的人才可以担任无疑太过绝对化。评价法律事实的构成正确与否的标准是法律规范中设定的事实——一般法律事实,这是一种专业知识,法官的分工优势即在于此专业知识的掌握。这是法官、律师、法学家、立法者这一法律共同体的共产,共识,是互相交流、判断彼此正确与否的基础和标准。
只有当现有的法律规范设定的事实都不能和客观事实相重合,法律规范设定的事实不能完全解释客观事实的全部构成要素、结构,客观事实的某此要素、结构的某些部分还在法律规范设定的事实范围之外时,那么法律就有了漏洞或盲点,这时就要创造新的规范。在新的规范还没有创建以前,在成文法下,压倒性的观点是只能适用法律原则来处理。然而适用法律原则只是一个利益衡量与判断,是一个价值评价过程,不是一个严格意义的适用法律的规范的过程,因为原则本身不是一个完整的规范,它没有规范所具有的共同的结构,其假设部分是不明确的,其后果部分也是不明确的,至多是一种隐含。因此,适用原则处理一个客观事实就没有一个稳定的明确的肯定的规范基础,没有一个统一的共同的判断正确与否的标准,是完全开放的价值评价,不同的人可能会有不同的理解与评价,从同一原则人们可能推出不同规范来,因此直接用原则处理案件容易引起纷争。所以审判应当尽可能不直接适用原则,万不得已要适用时也要说出充足的法律以外的理由,即为什么如此进行利益衡量的理由。否则这一判决的约束力就值得怀疑,因为它所依据的标准——即为什么如此进行利益衡量的理由——并没有法律上约束力——法律并没有明确的规定应当如此判断和取舍。这和法律规范不同,法律规范明确规定了行为人应当如何去行为,这就是法律的约束,没有这样规定,法律就没有约束,行为人就可以不这样行为而不构成违法。因而从绝对法治的角度来讲,一切以利益衡量作为唯一根据来判决的案件都是没有法律约束力的,都不是一个审判行为,而是一个政治行为,它是专断的选择和取舍,把在法律上不构成违法的行为排除在法律保护之外,不承认其合法性,或者认定成违法,同时它也是溯及既往的,以一个事后的判断作为标准来调整行为人已发生的行为。因而,依据原则判案或是利益衡量法判案都是应然法的范畴,不是实然法的范畴。法是什么?分析法学认为,法是规范、规则,有着特定构成结构的行为指令,这种指令有时体现或是一部分人的认识和意志,有时则体现或是大多数人的认识和意志,这是一种狭义的法律。而广义的法律观认为,法既包括规范,也包括原则。利用原则判案与利益衡量法判案都不可避免,也是生活中必须的,这是广义上的法,而不是狭义上的法。然而,法官适用的就应当是狭义上的法,只有这样理解,才能从法本身找到限制法官的任意性、保证法到处都是法本身、保持其同一性的根据,才能找到司法法治的基础。而适用原则于个案则是一种创制个别规范的行为,这种行为有其任意性、专断性、非普遍性,因而不是司法法治的基础。
但是为什么又要适用原则呢?德沃金认为“原则”是应予遵守的准则,并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治、或者社会情势,而是因为它是正义、公平的要求,或者其他道德方面的要求。即原则就是正义、公平的体现,就是道德准则。(13)但是笔者的看法正好相反。原则之所以被适用,正是因为原则被认为是促进或者保证合乎社会需要的经济、政治、道德文化等等的最高系统标准,而合乎社会需要的经济、政治、道德、文化正是正义、公平的内容,也就是说原则从实质上看是对利益与价值的陈述。在规范本身是有限的,而生活事实是无限的前提下(这种情况从语言学的角度看,则是人类无法将世界完全纳入一个语言系统内,无法用一个语言系统将多维度的世界在平面内全部展示出来),总存在规范体系没有能够纳入其麾下的事实,总有事实游离于规范体系以外,当这些事实通过程序法进入审判领域时,法官在认定、构成事实以后,无法将其转化为法律事实,因为没有规范作为转化依据或参照系,因而法官无法进行形式逻辑的推理,然而审判的本质要求法官必须作出判断,法官要顺从这一约束,唯一的方法就是进行价值判断、利益衡量,而原则正是利益与价值的陈述,因而法官就实现了客观事实与原则的对接,尽管在思维中也可能存在一个据原则推出一个规范,据规范构成法律事实的过程,但这种规范只是一种个别体验、个别认识,不是共识,具有一定程度的不可预期性。从原则到客观事实中间是有规范效力间隙、断裂的,因而适用原则处理案件履行的直接是一种政治功能,有其独断性、非法治性。法律的非全民性在这里得到了最为明显的表现。
五、结语
以上就是笔者对成文法下审判的逻辑的揭示。关于审判的这一逻辑在当前的审判实践中还不是为全体审判人员全部明了或接受的,尤其在当前法律法规滞后于现实实践(其实,成文法的一大必然特点就是其对于现实实践的滞后性),各种司法理念百花齐放的情况下,认清这一逻辑对于正确认识审判过程和把握好案件的审理,对于坚持司法法治主义是有着基础性的意义的。


(1)参见 公丕祥:《法制现代化的理论逻辑》,中国政法大学出版社1999年1月第1版,第93-95页。
(2)同上书,第93页。
(3)参见公丕祥主编:《法理学》,复旦大学出版社2002年9月第1版,第18章。
(4)同上书,第185-194页。
(5)同上书,第333-335页。
(6)孔祥俊:《论法律事实与客观事实》,《政法论坛》2002年10月第20卷第5期。
(7)苏力:《送法下乡》,中国政法大学出版社2000年10月第1版,第六章。
(8) 同上书,第205页。
(9)同上书,第215页。
(10)同上书,第212页。
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              试论我国不动产物权登记制度的立法完善

                      陈 儒 
  不动产物权登记是不动产物权变动的公示形式,也是各国物权立法的重要内容。由于不动产登记制度影响交易安全和社会财产秩序甚大,现代各国莫不对之重视有加。我国目前尚没有制定物权法,也没有制定不动产物权登记法,这使我国不动产物权登记制度存在许多不完善的地方。本文拟通过对不动产物权登记制度基本理论的探讨,以及对我国当前不动产物权登记制度存在的问题的分析,提出完善我国不动产物权登记制度的设想,以裨于我国不动产物权登记制度的立法完善。
  一.不动产物权登记制度的基本理论。
  1、不动产物权登记制度的法律意义。
  不动产物权登记是指土地及其它定着物之所有权和他物权的取得、丧失与变更,依法定程序记载于有关专职机关掌管的专门薄册上,它是不动产物权变动的公示形式。物权公示是物权法的一项重要原则,是指物权享有与变动的可取信于公众的外部表现形式。根据现代各国物权法的规定,物权变动的公示方法,不动产物权以登记,即物权变更登记,为物权变动的公示方法;动产以交付,即占有的移转,为物权变动的公示方法。物权以登物权变动之所以要公示,是由物权的性质决定的。物权是一种绝对权、对世权,具有绝对排他性效力,对物权人的物权,任何人都负有不得侵犯和不得干涉、妨碍的义务,但如果不能从其外部察悉物权变动的征象,则会给第三人造成难以预测的损害,直接威胁交易安全。物权公示就是要使物权具有可识别性,通过公示使物权法律关系得以公开透明,使当事人及第三人直接从外部就可以知悉物权的存在及其现状,其目的就是要维护物的占有秩序和交易安全,保护善意第三人的利益。
  2、不动产物权登记的性质及登记机关
  不动产登记的性质,依我国学者之通说,属于一种行政行为,它体现的是国家行政权力机关对不动产物权合理干预,目的是为了明晰各种不动产物权,依法保护物权人的合法权益。
  关于不动产物权登记之主办机关,现代各国和地区做法不尽一致,但主要做法有二:一是由司法机关主办。二是由隶属政府的专门的不动产登记局或“地政事务所”主办。如日本的不动产物权登记为法务局、地方法务局、支局及派出所,在瑞士则为各洲地方法院,在德国为地方法院中设立的“土地登记局”,在英国,统一管理城乡土地权属的登记机构是“政府土地登记局”。
  关于登记机关的职责,综合民办各国的立法例,主要有三种做法:
  一是登记采形式审查主义。登记机关对不动产物权登记申请,只进行形式上的审查,倘若申请登记所提出的书件完备,即依照契据所载的内容,予以登记。至于契据所载权利事项,在实质上是否存在,有无瑕疵,则不过问,登记机关也不承担错误登记的责任。
  二是登记采实质审查主义。即登记机关对于登记之申请,除须审查登记书件是否完备外,对于不动产物权变动的原因与事实是否相符,有无瑕疵,也须详加审查,经确定后方予登记。如果登记有错误、遗漏、虚伪,而致权利人于损害时,受害人得请求国家赔偿,但登记机关本身不予赔偿。
  三是任意登记主义。对于不动产物权变动不作强制要求,但是一经登记,则登记具有不可推翻之效力,如登记有错误、虚伪、遗漏而致真正权利人受损害时,登记机关则负损害赔偿之责。
  3、不动产物权登记的法律效力。
  不动产物权登记的法律效力,世界各国民法有以下几种不同的立法例:
  一是登记对抗主义。认为不动产物登记并非不动产物权变动的必须程序。不动产物权的变动依当事人的意思表示而发生法律效力,但非登记不能对抗第三人。法国、日本等国采此立法例。
  二是登记要件主义。认为登记是不动产物权变动的要件,不动产物权变动除了当事人之间的合意外,还要进行登记,非经登记不仅不能对抗第三人,而且在当事人之间也不发生法律效力。德国等国采此立法例。
  三是地券交付主义。又称托伦斯登记制,该制度采任意登记制,不强制一切土地都必须申请所有权他项权利登记。但如申请不动产物权登记,则登记是不动产物权变动的生效要件。
  另外,对不动产物权登记的效力,多数国家及地区还根据登记原因的不同而赋予登记不同的效力。
  一是依当事人的民事法律行为而变动不动产物权者,非经登记不生效力。这里所说的民事法律行为包括买卖、赠与、互易及在不动产上设定物权的行为。“非登记不生效力”是指只有当事人的法律行为与国家专职机关的登记行为相结合,才能实际发生物权变动的法律效果。
  二是依法律行为以外的法律事实而取得物权者,不以登记为生效要件,如因继承、没收、征收、法院判决、强制执行、土地回复、附和、房屋新建等原因而取得物权者,均不以登记为物权变动的生效要件。但是出于维护交易安全的考虑,各国和地区的民法同时规定,此等场合,物权人在登记以前,不得处分已取得的物权。
  二、我国不动产物权登记制度的现状及其存在的问题。
  我国迄今尚未制定物权法,也没颁布专门的不动产登记法,有关不动产物权登记的规定主要散见于各项单行民事法律法规及一些司法解释,不动产物权登记制度尚未在中国得到系统地建立,而且现行法规中的有关制度基本上说不上完全是民法物权法意义上的制度。其存在的主要问题有:
  1、登记的法律依据不统一。不动产物权登记,通行的做法,实质上依据一国民法典之有关规定,程序上则依据专门制定的不动产登记法。而我国不动产物权登记的法律依据主要是单行民事法律、法规,如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局颁行的《土地登记规则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,政出多门。
  2、登记机关不统一。根据不动产物权类型的不同,我国的不动产物权登记分为土地物权登记、房屋物权登记、矿产物权登记、水权登记、渔权登记和林权登记,相应地,我国不动产物权登记的机关也有六家之多,分别是国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政管理机关、渔政管理机关以及林业管理机关。登记机关不统一,损害了登记制度的基础权威。
  3、登记效力不区分不动产物权变动的原因。如前所述,世界上多数国家和地区大都根据登记原因之不同而分别赋予登记以不同的效力,而我国现行法不区别不动产物权变动的原因,而一律规定非经登记不生物权变动的效力。如1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定,凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的,其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定,均为无效。这一规定,是与我国《继承法》的规定明显相违的。按照我国《继承法》第二条的规定,继承人从被继承人死亡时起即取得被继承人遗产房屋的所有权,而不是继承人于房管部门进行变更登记后才取得遗产房屋的所有权。又如,1987年的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第10条规定:“新建房屋,应于竣工后三个月内申请办理所有权登记”。问题是,如果建房人在办理登记后才能新建房屋的所有权,那么在这三个月内新建房屋的所有权归谁所有,就很难作出合理的解释了。
4、绝对化的登记要件主义。对于不动产物权登记的效力,我国立法一向采纳登记要件主义,如1983年的《城市私有房屋管理条例》、1987年城乡建设环境保护部制订的《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《土地管理法》,以及《土地管理法实施细则》等对此都作了明确规定。根据我国学者的一般看法,不动产所有权的取得、消灭和变更,非经登记,不能产生法律效力。我国司法审判实践对不动产物权特别是房屋所有权的确认原则上也以登记为准。我国现行立法也安全采纳了登记要件主义。登记要件主义立法,有利于保护原所有人的利益,并因增强登记效力而有利于强化国家对不动产的管理。但是,绝对适用此原则又难免存在不合理现象。在房屋买卖中,如果将登记要件主义绝对化,对因各种原因未登记的交易一概宣布无效,就会诸如不利于保护善意一方当事人、冲击现有财产秩序等问题。
  5、把登记作为不动产物权移转合同生效的要件,混淆了物权变动和债权变动。我国担保法第41条规定:“抵押合同自抵押登记之日起生效”。根据此条规定,不动产抵押合同必须登记才能生效。同样,我国现行行政法规和司法解释还规定房屋买卖合同须经登记方能生效,如1990年最高人民法院《关于私房买卖的一般应以产权转移登记为准的复函》规定:“签订房屋买卖协议以后,提出解除买卖协议,末办理产权转移登记手续,应认为该民事法律行为依法尚未成立。一方翻悔是允许的”。
  显然,现行法律和司法解释的上述规定不适当地扩大了登记的效力范围,把登记作为不动产物权移转合同的生效要件,误解了登记制度属性,混淆了物权变动和债权变动。不动产物权移转合同,是以移转不动产物权为内容的债权合同,属诺成性合同,该合同只要具备书面形式、主体适格、意思表示真实、不违反法律或社会公共利益的生效要件,便在订约当事人之间发生法律效力,即发生债权的变动,当事人开始享有债权法上的请求权。依据合同的规定,不动产物权的出卖人有义务转移不动产物权,其在法定期限内应协同买受人前往登记机关办理物权变动登记手续,而买受人则有义务向出卖人支付价款,并有权请求出卖人交付不动产、及时与自己前往登记机关进行登记。不动产物权变动仅是不动产物权移转债权合同履行效力所致,不动产物权登记也是合同的履行行为,其法律效力是发生不动产物权的变动,本质上并不影响合同的效力判断。因此,没有进行不动产物权登记,只是未能发生物权变动,而不能否认有效成立的合同的效力。
  三、我国不动产物权登记制度的立法完善。
如上所述,目前我国的不动产物权登记制度已不能满足不动产市场的发展对登记职能的要求,亟待完善,笔者以为,应从以下几个方面对我国不动产物权登记制度予以立法完善: 
  1、通过物权立法,统一不动产物权登记的法律依据,消除目前“政出多门”、“各自为政”的不正常现象。
  2、制定不动产登记法,规定不动产物权登记机关的组成、登记工作人员的资格,以及登记程序等,从程序上完善不动产物权登记制度。 
  3、统一不动产物权登记机关。不动产物权民登记,是维系现代财产秩序非常重要的一环,具有技术性、专业性的特点,只有由专门机关专司其职,才能收到事半功倍的效果。因此建议设立专门的不动产物权登记机关,统一管辖不动产物权登记工作。
  4、登记机关对不动产物权登记申请,实行实质审查主义,以确定登记内容的真实性。登记机关因自己过错造成登记错误,给当事人造成重大损害的,应负赔偿现任。
  5、在登记的效力上,区别不动产物权变动的原因,规定不同的效力。对于法律行为取得、设立、丧失及变更不动产物权的,实行登记生效主义,非经登记,不生不动产物权变动的效力;对于因非法律行为取得、设立、丧失及变更不动产物权的,则不以登记为生效要件,但在登记之前不得处分已取得的不动产物权,理由如前所述,在此不再累述。
  6、明确登记的物权制度属性,正确区分不动产物权移转合同的生效要件和物权变动的生效要件。如前所述,登记只是不动产物权变动的生效要件,而不是不动产物权移转合同的生效要件。对于依法生效的不动产移转合同,不登记则不生物权变动的效力,同时也不能对抗善意第三人。因此,建议将来在制定物权法时,应规定如果当事人未就不动产物权的转移及时办理登记手续的,只要合同合法有效,应当允许当事人继续补办登记;如果出卖人违反合同规定,“一物二卖”,并办理了不动产物权变动登记的,买受人则不能要求继续补办登记,但可以要求出卖人承担违约责任。
 
  

  
  


包头市环境保护条例

内蒙古自治区包头市人大常委会


包头市环境保护条例


(2003年2月28日包头市第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过 2003年5月27日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第三次会议批准)



第一章 总则

第一条 为了保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展,根据《中华人民共和国环境保护法》和《内蒙古自治区环境保护条例》及有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内的任何单位和个人,应当遵守本条例。

第三条 本市环境保护应当坚持预防为主、防治结合的方针,遵循环境保护与经济建设发展相协调、污染防治与生态环境保护并重,实行统一监督管理与分工负责相结合的原则,促进清洁生产,鼓励发展循环经济。

第四条 市人民政府环境保护行政主管部门,对全市环境保护工作实施统一监督管理。

旗、县、区人民政府环境保护行政主管部门按照各自职责范围,对所辖区域的环境保护工作实施统一监督管理。

市人民政府有关行政部门,按照各自职责范围,依法对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。

第五条 各级人民政府应当将环境保护规划和计划纳入国民经济和社会发展规划和计划。并根据国民经济的发展,逐步增加对环境保护的投入,提高环境保护投资额在财政支出预算中的比例。

第六条 各级人民政府应当组织有关部门加强环境保护的宣传和监督,支持群众性的环境保护组织及其活动,鼓励社会团体和公众参与环境保护的宣传教育及监督,提高公民的环境保护意识和法制观念。

第七条 各级人民政府应当加强环境保护信息系统、科学技术的研究开发和推广应用,支持多渠道投资环境保护产业的发展,推行环境管理体系认证,开展环境保护的国际、国内合作与科技交流。

第八条 一切单位和个人都有享受良好环境的权利和保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

对在保护环境、防治污染和环境建设方面作出显著成绩的单位和个人,各级人民政府给予表彰、奖励。

第二章 环境监督管理

第九条 各级人民政府及其有关部门组织编制土地利用的有关规划,编制区域、流域的建设、开发利用规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划,应当进行环境影响评价。

第十条 建设对环境有影响的项目或者设施的单位和个人,按照分类管理的要求,必须编制环境影响报告书、报告表或者填报环境影响登记备案表,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

建设项目的环境保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

防治污染的设施,必须经有审批权的环境保护行政主管部门验收。验收合格后,方可正式投入生产或者使用。

第十一条 对环境有影响伴有辐射的项目关闭时,应当编制退役环境影响报告书(表)和退役实施方案,经有审批权的环境保护行政主管部门批准并组织验收合格后,方可办理退役手续。

第十二条 环境保护行政主管部门有权对管辖范围内的排污者进行现场检查、监测;被检查、监测的排污者必须如实反映情况,提供必要的资料和监测条件。

对污染处理设施进行检查时,环境监督管理人员有权按照规范要求现场采集样品。

第十三条 各级环境保护行政主管部门负责组织环境要素和污染源的监测,定期发布环境质量公报。

第十四条 工业污染企业应当在排污口设置标志,按要求安装计量装置,具备采样和测流条件;应当安装污染设施自动监控系统,逐步实施污染物排放浓度在线监测。

第十五条 生产、经营、使用国家鼓励发展的环保产业设备(产品)的单位或者经认定的资源综合利用的单位,按规定享受优惠政策。

对从事污染治理设施设计、施工、运营的单位实行许可制度。

第十六条 建设项目中的环保设施和污染治理工程应当实施工程环境监理。

第三章 防治环境污染和其他公害

第十七条 各级人民政府应当合理调整产业结构,发展循环经济,有计划地控制和逐步削减主要污染物的排放总量,使环境质量达到规定的标准。

第十八条 市人民政府应当根据自治区污染物排放总量控制指标,制定全市和排污量大的企业污染物排放总量控制计划;旗、县、区人民政府应当根据市污染物排放总量控制计划,制定本辖区的实施方案。

第十九条 各级人民政府有关部门应当建立清洁生产管理体系和运作机制,制定优惠政策,促进清洁生产。

第二十条 企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测,污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过污染物总量控制指标的企业,应当实施清洁生产审核。

使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业,应当定期实施清洁生产审核,并将审核结果报告环境保护行政主管部门。

第二十一条 列入自治区公布的污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准,或者超过污染物总量控制指标的污染严重企业,应当按照规定公布主要污染物的排放情况。

第二十二条 对排放污染物超过国家或者地方规定排放标准,或者超过污染物总量控制指标的企业,限期治理。

限期治理决定由环境保护行政主管部门按照管理职权作出。

被责令限期治理的企业,必须如期完成治理任务,并报环境保护行政主管部门验收。

第二十三条 排污者应当委托有资质的监测机构,对所排放的污染物进行定期监测,并依据此监测结果,向环境保护行政主管部门申报登记拥有的排污设施、处理设施及正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、强度、排放方式和去向,提供防治环境污染的有关技术资料。

排污者排放污染物的种类、数量、浓度、强度、排放方式和去向有改变的,应当及时申报变更,其污染防治设施必须保持正常使用,拆除、停用或者闲置污染防治设施的,必须事先报经环境保护行政主管部门批准。

第二十四条 排污者在生产经营活动中排放废水、废气、工业固体废物、噪声、放射性物质等污染物的,应当按规定向环境保护行政主管部门申请污染物排放许可证。

排污者必须按照核定的污染物排放总量控制指标和许可证规定的条件排放污染物。

污染物排放许可证需进行年度审验。

第二十五条 排污者应当按照规定缴纳排污费,收取的排污费必须按规定用于污染防治,不得挪作他用。

排污者缴纳排污费,不得免除其治理污染、赔偿污染损害的责任以及应当承担的其他责任。

第二十六条 重点排污者应当对自身环境安全进行评估和监控,对存在的环境污染事故隐患必须采取措施及时整改;应当制定环境污染事故应急预案,报环境保护行政主管部门备案。

发生环境污染事故的单位和个人,应当立即采取措施消除或者减轻危害,并及时向所在地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。

第二十七条 向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家或者地方规定的标准。

第二十八条 市人民政府应当制定城市能源结构调整规划,划定高污染燃料禁燃区,禁燃区内的单位和个人应当在规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用管道煤气、天然气、液化气、电或者其他清洁能源。

在市区从事饮食服务的企业应当限期改用管道煤气、天然气、液化气、电或者其他清洁能源。

市区机动车辆提倡使用清洁能源、安装尾气净化装置。

第二十九条 各级人民政府应当采取综合防治措施,控制城市建筑工地、道路运输和堆放物的扬尘污染,提高城市绿化水平,最大限度减少裸露地面,降低城市大气环境中悬浮颗粒物的浓度。

第三十条 在生活饮用水源受到严重污染,威胁供水安全的紧急情况下,环境保护行政主管部门报经市人民政府批准后,可以采取限制生产,直至停产的强制性应急措施。

第三十一条 伴有辐射项目产生的废放射源、放射性废弃物和含放射性废渣必须按照有关规定管理、贮存、处置,严禁自行掩埋、焚烧、丢弃、转移、混入废水排放或者作其他不适当的处置。

入城市放射性废物库贮存(处置)放射性废源、废弃物和放射性废渣必须按照有关规定标准缴纳贮存(处置)费。

第三十二条 利用含放射性物质的工业废渣、废水、副产品或被放射性物质污染的物品、材料,应当向市环境保护行政主管部门提交环境影响监测报告和利用方案,经批准后方可实施。

第三十三条 对生活垃圾等固体废物推行分类收集、综合利用和无害化集中处理。鼓励多渠道投资建设无害化处理厂。

危险废物必须按照有关规定运行处置,未按照有关规定进行处置或者处置不符合规定要求的,由环境保护行政主管部门指定有资质的单位集中处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。

第三十四条 禁止将产生严重污染的生产设备和有毒有害废物转移给没有防治能力的单位或者个人使用、处理、处置。

第三十五条 禁止使用和转让国家规定淘汰的严重污染环境的生产工艺和设备。

第三十六条 区域环境污染的集中治理,由所在地人民政府统一规划、统筹安排,组织有关部门予以实施。

在实施污染物集中治理时,有关排污单位必须参加集中治理,承担相应比例的治理资金。

第三十七条 应当采用易回收利用、易处置或者易消纳降解的包装物、容器、农用薄膜。鼓励对产品包装物、容器、农用薄膜等资源进行回收利用。

第三十八条 食品生产经营单位在生产经营中产生的废弃油脂,应当及时收集并使用专门的密闭容器盛放;排放含油脂废水的,应当按照规定使用油水分离或者隔油设施。

第三十九条 各级人民政府应当防止农业面源污染,制定畜禽养殖场禁建区。监督管理化肥、农药、农用薄膜和动植物生长调剂的使用。发展和推广无公害蔬菜及其他无公害农产品、绿色食品和有机食品。

第四章 防治居住环境污染

第四十条 在市区内从事饮食、娱乐、服务、屠宰、畜禽加工、建材加工、金属加工、塑料热合、高频焊接、机动车修理等排放污染物的经营项目,经营者应当在环境影响报告书(表)批准后,方可领取工商营业执照。

第四十一条 禁止在居民住宅区内兴办产生异味、恶臭、噪声、振动污染的机动车修理、建材加工、金属加工等企业。

禁止在十二时至十四时和二十二时至次日六时内从事产生噪声污染的施工等活动。

因抢修、抢险和确需连续施工作业的,应当报经环境保护行政主管部门批准,并予以公告。

第四十二条 禁止在居民住宅楼底层开办餐饮、娱乐场所,禁止在商住混合楼底层新建餐馆。

在本条例实施之前,商住混合楼底层已经设计使用的餐馆,必须安装符合国家规定的油烟净化设施和污水排放设施,使用清洁能源。

第四十三条 使用高频设备,必须依照规定进行屏蔽,防止漏能对公众健康的损害和对周围居民家用电器的干扰。

通信发射设备的架设,应当避开居民区、幼儿园、医院、学校等环境敏感区。

第五章 生态环境保护

第四十四条 各级人民政府应当组织实施生态环境保护和建设工程,开展植树造林种草,治理水土流失,防治沙漠化、盐碱化,控制开采地下水,有效遏制生态环境恶化趋势。

第四十五条 各级人民政府应当加强城市生态环境保护和建设,保护植被、水域和自然景观,绿化道路、城市住宅小区和小城镇;根据规划营造公路、铁路沿线和大企业、工业密集区及城市周边地带的防护林带和林网体系。

加强农村生态环境保护和建设,按照生态环境功能区,采取措施实施分类管理。

第四十六条 市人民政府及有关地区的人民政府应当加强九峰山天然林、梅力更天然林、五当召针叶林、巴音杭盖沙地柏、南海子湿地、腾格淖尔湿地、春坤山草甸草原等自然保护区的建设和管理。对自然保护区核心区实施生态移民。

严禁在自然保护区滥采、滥伐,进行狩猎、放牧等活动。

自然保护区开发旅游资源,应当履行环境影响评价审批手续。

第四十七条 对可能造成生态环境破坏和不利影响的项目,必须做到生态环境保护和恢复措施与资源开发和项目建设同步设计、同步施工、同步检查验收。

对生态环境和资源造成污染与破坏的单位或者个人,应当承担恢复整治责任。

各级环境保护行政主管部门应当建立生态质量管理和技术监督体系,开展生态环境监测和监察。

第六章 法律责任

第四十八条 违反本条例第十一条规定,由有审批权的环境保护行政主管部门责令限期补编退役环境影响报告书(表)和退役实施方案,逾期未完成的、未经验收或者验收不合格的,不予办理退役手续,并处以1万元以上20万元以下罚款。

第四十九条 违反本条例第十二条第一款、第十四条规定的,由环境保护行政主管部门根据情节,责令停止违法行为,限期改正,给予警告或者处以1000元以上3万元以下的罚款。

第五十条 违反本条例第二十三条、第二十四条、第二十六条、第二十七条、第二十八条第一款、第二款、第三十二条、第三十四条、第四十一条、第四十二条、第四十三条规定的,由环境保护行政主管部门根据情节,责令停止违法行为,限期改正,给予警告或者处以5万元以下罚款。

第五十一条 违反本条例第二十八条第二款规定,拒不改正的,由环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。

第五十二条 违反本条例第三十一条第一款规定,由市环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以1万元以上20万元以下罚款;违反第二款规定的,由市环境保护行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的,处应缴纳贮存(处置)费1倍以上3倍以下的罚款。

第五十三条 违反本条例第四十六条第二款、第四十六条第三款、第四十七条第二款规定的,依照有关法律法规的规定给予处罚。

第五十四条 各级人民政府及其有关部门应当对国家明令淘汰、关闭、取缔的浪费资源和严重污染环境的企业,采取强制措施。

第五十五条 拒不执行或者变相抗拒环境保护行政主管部门下达的环境保护整改决定,继续从事污染环境或者破坏环境的生产、经营活动的,环境保护行政主管部门可以对产生污染的设施、物品实施暂扣或者封存。

暂扣或者封存时,应当开具清单,由当事人签名。当事人不在场或者拒绝签名的,执法人员应当在清单上记录说明。

暂扣或者封存的期限一次不得超过十日。

暂扣或者封存期间,任何单位和个人不得擅自解除暂扣或者封存。

第五十六条 各级环境保护行政主管部门,可以对同级其他依照法律、法规规定行使环境监督管理权的部门做出的不符合环境保护法律、法规的行政行为或者不作为的行为,向本级人民政府提出撤销、变更或要求作为的建议。

第五十七条 上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门的下列环境执法行为,可以行使建议改正、直接处理、直至撤销的稽查权:

(一)违反国家和自治区有关规定批准建设项目的;

(二)未依法征收排污费的;

(三)应当查处的环境违法行为,不予查处或者处理不当的;

(四)其他不作为的。

第五十八条 造成环境污染危害的单位和个人,有责任排除危害,并对直接遭受损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门主持调解,促使当事人在自愿的基础上达成调解协议;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

在调解中,被控加害者对受害者提出的侵权事实否认的,由被控加害者负责举证。

损害由第三者引起的,第三者应当承担连带责任。

损害由受害者和被控加害者共同导致的,受害者和被控加害者应当共同承担相应的责任。

完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。

第五十九条 环境保护监督管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,以及贪污、挪用和截留排污费、罚没款的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分,追缴违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章 附则

第六十条 本条例自2003年8月1日起施行,《包头市环境综合整治条例》同时废止。