强化法律监督
保证公正司法

宋丽红


作为国家法律监督机关的检察机关，其性质、地位和任务决定了检察机关的执法思想要立足于法律监督，并紧紧围绕法律监督去维护司法的公正和法律的统一正确实施，这是检察机关执法思想的根本所在。
党的十六大明确提出社会主义司法制度必须保障在全社会实现公正和正义，强调要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，确保法律的严格实施，惩治司法领域中的腐败。2003年6月份开始，全国检察机关广泛开展了“强化法律监督，维护公平正义”教育活动。在这种新的执法思想指导下，加强法律监督，维护司法公正必然成为检察机关在国家政治、经济、社会生活中履行宪法、法律赋予职责的主要体现，符合惩治司法腐败、推进依法治国的根本要求。因此，强化刑事诉讼监督，强化对批准逮捕决定执行的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督以及强化民事行政的法律监督自然成为检察机关的核心工作。
一、明确监督职权，强化权力观念。
检察权实质就是监督权，是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，是国家权力的重要组成部分。其一，检察权所具有的独立性，代表了权力的国家性，接受的是党的领导和人大监督，不隶属于任何一级政府，检察权这一特殊地位，标志了国家权力的性质；其二，从领导体制上也体现了检察权的国家性，宪法规定，各级检察院和专门检察属于上下级领导关系，说明检察权是统一的国家的权力；其三，法律是统一的，是全体公民必须遵循的行为规范，法律是平等的，在法律面前，没有特殊性和地域性。因此，法律的这种统一性，决定了检察权的国家性。
检察机关行使检察权，主要目的就是保证国家法律在全国范围内统一和正确实施。具体讲就是检察权即法律监督权的核心是通过行使国家权力，由法定的具有司法监督权的检察机关依法对各种行使国家权力的行为和执法、司法活动进行监视、察看、约束、制约、控制、检查和督促，以保障宪法和法律的正确贯彻实施，维护法律的尊严。这种权力，是一种以国家权力作后盾，人民利益为根本，公正司法，维护法律的统一、正确实施为目的的国家权力。作为法律监督机关，实质就是一种法律权威，她的国家性、公信力及人们对她的信仰决定这种权威性质，亦即通过法律监督控制权力，这是与个人权威的根本区别，也是法治与人治的根本区别。
二、突出监督重点，强化办案监督。
检察机关对诉讼活动实施法律监督，重要的是通过办案来实现，办案是实施法律监督最有效的手段。古人云：天下之高，不难于无法，而难于法之必行。完备的法律，只有通过正确有效地实施，才能发挥其作用。当前，一些司法机关办关系案、金钱案、条子案、油水案的现象时有发生，官吏腐败、司法腐败已严重地防碍了法律的正确实施。所以，在法律实施地整体运作机制中，通过依法办案，达到监督职能的有效发挥，特别是通过刑事及民事法律监督，达到清除司法腐败，保障司法机关正确适用法律的目的，已成为当务之急。
检察机关的法律监督职责主要体现在五个方面：一是侦查监督，对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉，或者不诉，同时进行立案监督，对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。二是审判监督，对于刑事案件提起公诉，支持公诉，对人民法院的审判活动是否合法实行监督。三是对国家工作人员的职务活动实行监督，主要是侦查贪污、渎职犯罪行为。四是监所监督，即对刑罚执行活动的监督。五是民事、行政监督。这五大职责，重点是对从事司法活动人员的监督，这是法律赋予检察机关司法监督权的核心内容。刑事诉讼第18条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员滥用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。” 这一规定表明，检察机关直接查办上术职务犯罪案件，既是法律监督的重点，也是检察机关履行宪法和法律赋予的司法监督权的具体表现。
既然法律监督的重点是司法监督，那么强化监督力度则是势所必然的人。强化司法监督必须通过办案来体现，只有通过强化刑事诉讼监督强化对批准逮捕决定执行的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督等五个具体环节，同时强化民事行政的法律监督，从中发现问题，进而发现违法犯罪案件，依法该立则立，该诉则诉，该抗就抗，力争通过办案，把司法监督落到实处。
三、完善法律规则，强化程序监督
程序法的正确实施是实体法得以正确施行的先决条件和基本保障。所谓司法监督，既包括对实体法的监督，也包括对诉讼程序的监督，二者缺一不可。这里强调的注重程序，就是通过程序公正促进实体公正，程序的意义不仅仅在于保证实体法的适用，而且还在于它通过科学的程序防止、制约司法权被滥用，赋予诉讼主体应有的权利并提供相应的保障，程序决定了法治和人治这间的界限。法律赋予检察机关立案监督权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权和民事行政审判监督权。这些权力构成了检察机关对整个刑事及民事诉讼活动及法律监督。因此，要想全面、正确、及时、有效地履行监督职责，就必须做到程序与实体并重。
强化程序监督，一方面要强化诉讼监督，即：加强立案监督，纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题；对审判活动包括一审、二审、再审、死刑复核中违反诉讼程序问题的发现和纠正；对执行刑罚监督着重依法纠正判决生效后不交付执行和不依法执行问题，依法纠正违法适用保外就医、减刑、假释的，特别是以钱抵刑的问题。另一方面，检察机关自身亦应严格按程序行使职权，以往不按程序办案引出的教训是沉痛的，当时刻记取。
强化程序监督，还需要以立法上完善法律监督的程序，应当增加监督的硬性规定，由于立法的缺陷，已造成了监督上的软弱乏力，影响了检察机关监督职能作用的发挥。刑事诉讼第87条、129条、137条、169条、181条、212条、215条、223条、224条的规定，对刑事诉讼各个环节的监督基本上做到了有法可依，但从实践中看，一些规定仍显硬性不足，纠正违法缺乏强制力保证，如在立案监督上，由于法律未对检察机关通知公安立案而公安机关不立案时如何采取法律措施作出硬性规定，从客观上制约了立案监督工作的开展，再如《纠正违法通知书》虽然是一种监督手段，但由于缺乏强制力的保证，监督效力显得不够。变更强制措施也带有随意性，虽然刑诉法第73条有规定，但在实践中，公安机关自行变更强制措施的情况时有发生。在法律监督机制上乏力，导致监督乏力。如民事、行政审判监督，虽然也有规定，但由于规定的不具体，抗诉仅仅是一种事后监督，一些必要的实质性的监督手段和保障措施没有明确、具体的规定。在监督程序上也不尽完善，由于民事诉讼法和行政诉讼法在监督程序上规定对于原则，使实际操作缺乏依据，尤其是在调卷、审级、期限、执行等重要环节上，检、法两家没有可供共同执行的具体而又合理的法律规定，虽然高检院制定了一些有关规则，但也是一家之意，审判机关只按审判机关的规定办，也影响了监督工作的开展。目前，一些基层院在开展民事行政审判监督时，大多采取协调的方法，这有违立法之本意，使监督陷入讨价还价的尴尬境地。
四、理顺执法关系，强制制约监督。
检察机关与公安、法院同属于国家权力机关，均依据宪法和法律行使职权，但由于分工的不同，就自然出现了既有配合，又有制约和依法监督的关系。在过去的司法实践中，由于人们对这种关系认识不足，往往“重配合轻制约，重关系轻职责，重效率轻监督，”甚至一些个别领导也以“大局为重，要加强配合，注意关系”为由强调配合，把搞好关系视为公检法三家的共同要求，及至在交付审查工作报告中，涉及检察院如何监督纠正公、示一些问题的文字也被一笔勾掉，唯恐因此引起不满，影响关系，致使互相制约形同走过场，互相配合形同“合署办公”。这种以重配合重关系的执法关系，显然削弱了检察机关的职能作用，并严重影响着司法公正。
在司法实践中，有的基层院根据当时的社会治安和执法形势，创造了不少有利于工作开展的执法方法，但在依法治国的今天，在实施新法时期，仍沿用旧的方法显然已不合时宜，且有违法法律规定，如提前介入制度等。
刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的规定，确定了检察机关在三大诉讼中的地位和职能，依法监督已成为依法治国、维护司法公正的法律要求。因此，那种以配合代制约、以协调统制约、以关系妨碍监督的做法应当抛弃，代之以制约监督新观念，即：制约、监督也是一种配合，而且是更积极的配合，监督不仅是发现问题，更是解决问题的新观念，配合是在制约前提下的配合，是不妨碍履行监督职权的配合，而制约也是在相互依据职权基础上的制约，这是独立行使检察权的法律原则所决定的。
五、拓宽监督方式，强化预防监督
预防监督在整个司法监督中，占据着重要的位置，做好预防监督，对于减少司法机关工作人员滥用职权、徇私枉法，促进公正司法和依法治国具有重要的意义。
古人云：为之于未有，治之于未乱；至人未起人患，治未病之疾。这两句古语，均说明一个道理，即防微杜渐，防患于未然。检察机关在履行法律监督职责中，不能独立地看待和处理案件，应坚持打击、保护、促进、服务的统一，在严格依法监督的同时，讲求监督的政策和策略，坚持社会、政治、法律效果的有机统一，预防监督就是这种执法思想的具体体现。笔者所在院，在预防监督上即取得较好成果，如在辖区的监狱开展的监督岗、管教岗双岗达标联手预防活动；把对减刑、假释、保外就医的监督工作前移，变事后监督为事前监督，变被动监督为主动监督，变静态监督为动态监督。在刑事立案监督中，与公安机关联合制定刑事立案监督制度，规定检察院可以到派出所了解立案和未立案情况，通知立案的案件必须在规定时间内立案，未抓捕的犯罪嫌疑人必须说明真正理由等。在民事、行政审判监督中，与法院联合制定了民行办案规范化制度，各司其职，解决了阅卷难和久拖不办的问题。同时在监狱、街道、乡村、学校、军队广泛开展了检务公开活动，形成了声势。这样就有效预防了司法不公等问题。
六、完善内约机制，强化自我监督
检察机关既是监督者，又是被监督者，检察监督权具有法律权威的特殊性，但这种权力又离不开监督，否则必然导致权力滥用。一方面，要自觉接受党内监督、人大监督、舆论监督，主动听取意见，推行检务公开。另一方面应加强内部监督制约机制，树立“100-1”的思想，通过健全的部门监督、程序监督、民主监督、纪律监督等内部监督制度，形成强有力的监督机制，保证肌体的纯洁。笔者所在院自推行了星期二警告制、谈心告诫制、廉政连带责任制、办案告知制、案后回报制、案件跟踪监督制、限期结案制、领导督办制等项制度后，成效显著，不仅有力地促进了党风廉政建设，提高了干警的政治素质，各项检察工作也跨越了一大步。
诚然，仅仅完善内约机制还不足以说明检察队伍就强大了，还必须伴随着检察改革的步伐作更进一步的强化：其一，作为法律监督机关，对检察人员的思想政治素质和法律素质的要求是很高的，法律监督的目的是维护司法公正，这就要求监督者本身首先做到公正，既要有坚定的政治立场，又要有发现和解决问题的能力，即检察官要树立正确的世界观、人生观、价值观，具有敬业、勤奋业、优业的精神和实事求是的作风，同时又要具备精深的法律知识、经验和智慧，做到心有余而力也足。如果一个单位对监督工作顾虑重重，意志软弱，或怕字当前，怕影响关系，或作虚 功，搞纸上监督，或法律专业素质低下，很难说这个单位的法律监督能有所作为。其二是严格按《检察官法》的规定建设队伍。其三是完善检察机关的管理体制。当前检察机关管人、管事相脱节，即业务上受上级检察机关领导，而人员配备、经费来源、干部任免又归地方负责，从而出现了补充到检察机关的人员有的虽然是大专以上学历，但学不对口，或中专学历也通过关系进来了，甚至让外行领导内行，监督活动受到不应有的干扰，影响公正司法。由于经费来源归地方政府，效益好的地区日子还好过些，遇到连工资都发放困难的地方，经费保障就更难了。人力、财力、物力的限制，导致监督不力，这是不争的事实。不过，相信这些影响监督效果的客观因素会在不久的将来得到妥善解决。

陕西省榆林市人民政府


榆林市统一征地办法

榆林市人民政府令

第3号



《榆林市统一征地办法》已经榆林市人民政府常务会议计论通过，现予以公布，自2002年2月1日起施行.

市长：王登记
二00一年十二月十一日

榆林市统一征地办法


　　第一条　为了加强和规范统一征地工作，保护，开发和合理利用土地资源，保障建设用地环境和耕地占补平衡，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)、《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》 (以下简称《实施办法》)的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　在本市行政区域内，建设项目经国务院或省人民政府依法批准征用农民集体所有土地的实施工作，适用本办法。需收回调拨农场、林场、牧场等单位自管的国有土地补偿标准参照本办法执行。
　　第三条　本办法所称统一征地是国家征用农民集体所有土地，由县级以上人民政府负责，土地管理行政主管部门组织实施，统一管理征地费用、 统一征地补偿、统一补充耕地、统一监督检查。
　　任何单位、个人不得违反本办法规定与被征地单位协商征地补偿和实施征地。
　　统征土地须使用全市统一编号的规范统征文本。
　　第四条　铁路、公路、水利等跨区、县的建设项目；国家、省和市重点建设项目由市人民政府负责统一征地，市土地管理行政主管部门负责，土地统征单位具体组织实施。
　　在土地利用总体规划确定的县城和建制镇建设用地范围内，为实施城市规划征用农民集体所有土地由县人民政府负责统一征地，县土地管理行政主管部门组织实施；榆林城区城市规划区内征用农民集体所有土地由市人民政府负责，市土地管理行政主管部门组织实施。
　　其他建设项目由市人民政府或各县人民政府负责统一征地，市、县土地管理行政主管部门组织实施。县级以上人民政府有关部门和乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照各自职责，配合土地管理行政主管部门实施统一征地。
　　第五条　依法统一征用土地的，被征地对象应当服从任何单位和个人不得拒绝、阻挠。
　　第六条　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划分批次征，用土地的，由市、县人民政府及其土地管理行政主管部门依照本办法第九条实施统一征地。
　　第七条　建设项目单独选址实施征地，符合下列条件之一的，由土地管理行政主管部门在报市级以上人民政府审批时说明理由：
　　(一)国家、省、市重点建设项目；
　　(二)依法通过行政划拨方式供地的建设项目；
　　(三)不适宜采取招标、拍卖方式提供国有土地使用权的其他建设项目。
　　第八条 建设项目单独选址实施征地前期准备工作：
　　(一)单独选址征地的建设项目在可行性研究论证时，建设单位应当依法向建设项目批准机关的同级土地管理行政主管部门提出建设用地预申请，受理机关应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划指标和国家土地供应政策，对建设项目用地有关事项进行审查后，出具建设用地预审报告、可行性研究报告或者项目建议书，经依法批准后，由土地管理行政主管部门，对拟征用土地进行调查摸底，对征地补偿费等费用进行测算。
　　(二)建设用地单位提出单独选址建设项目征地申请后，应当与土地管理行政主管部门签订《统一征地(拆迁)实施协议书》，待建设项目用地经省级以上人民政府依法批准后生效。协议内容应当包括：统一征地工作的组织形式、双方职责，征地范围和土地类型、数量、质量，征地拆迁补偿标准和安置办法，征地费用的计算和付款方式、供地方式及交地的时限，违约责任，因设计变更、地类变化发生增补费用的补偿标准等。
　　(三)市人民政府土地管理行政主管部门可以与区、县人民政府签订《重点建设项目统一征地(拆迁)责任书》，内容包括：双方职责，征地费用和付款方式，建设用地环境保障等工作内容、交地时限，奖惩办法等。
　　第九条 统一征地实施程序：
　　(一)征用土地方案经依法批准后，县级以上人民政府应当自收到批准文件之日起l 0日内，在被征用土地所在地的乡(镇)、村发布公告。公告内容包括： 批准征地机关、批准文号、时间，征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人口安置办法和办理征地补偿登记的机关、地址、联系办法和办理征地补偿登记的时限等。
　　(二)被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的土地管埋行政主管部门办理征地补偿登记。
　　(三)实行统一征地的土地管理行政主管部门要组织有关单位对被征用土地的现状、青苗及地上附着物现状进行清点，核实补偿登记事项， 拟定补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农村村民的意见后报同级人民政府审批。补偿、安置方案内容包括：土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费标准和支付对象、征地拆迁安置办法等。
　　(四)征地补偿、安置方案，经人民政 府批准后，由土地管理行政主管部门组织实施。对补偿内容有争议的，由县及以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地机关裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
　　(五)土地管理行政主管部门应当按工程进度提供土地，建设角地单位应当依法办理土地登记手续，并按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件规定使用土地。
　　第十条 征用土地按下列标准进行补偿：
　　(一)征用耕地的补偿费、安置补助费和青苗补偿费，按照《土地法》第四十七条和《实施办法》第二十九条第一款第(三)项规定的标准补偿。
　　(二)征用其他土地的补偿费、安置补助费和青苗补偿费按照《实施办法》第二十九条规定的标准补偿。
　　(三)被征用土地上零星树木补偿标准为： 幼龄树，按栽种投资的三至五倍补偿；中龄、成熟树木，以出材量按国家规定价格补偿；有收益的经济树木按年产值的二至四倍补偿。
　　(四)被征用土地上的坟墓，按新旧程度不同给予50—300元迁移费，限期迁移；逾期按无主坟处理。
　　(五)征用农用地上其他附着物给予适当补偿。
　　(六)被征用建设用地上的建筑物、构筑物，根据用途、结构、使用年限等因素确定类另、等级和补偿单价，列入征地补偿安置方案，按照本办法第九条第一款第(三)项规定经人民政府批准后补偿。
　　(七)征用林地各项补偿按《陕西省征用占用林地补偿费征收管理办法》规定补偿。
　　(八)按照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
　　土地补偿费支付给被征用土地的农村集体经济组织，用于发展生产；地上附着物及青苗补偿费支付给地上附着物及青苗所有者；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用； 由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
　　第十一条 违法建筑物、构筑物和征地第一次公告发布后抢建的建筑物、构筑物，抢种的农作物、林木等，不予补偿。
　　第十二条 能源、交通、水利等法律规定以划拨方式供地的国家投资重点建设项目，征地补偿可按规定标准的低限补偿。
　　第十三条 征地补偿费用，由土地管理行政主管部门向建设用地单位收取，并实行专户储存，专项用于征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用。
　　第十四条 征地补偿费收取、支付情况，由财政、审计、监察行政主管部门依法监督检查。
　　第十五条 征用土地造成地上、地下管、线、路等迁建改建的，由土地管理行政主管部门协调，建设用地单位支付费用。
　　第十六条 征用耕地用于建设的，必须按照占多少垦多少的原则，由占用耕地单位负责开垦，开垦标准为所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应按省政府确定的耕地开垦费缴纳标准向土地管理行政主管部门交纳耕地开垦费，由土地管理行政主管部门组织开垦数量和质量相当的耕地。
　　第十七条 因挖损，塌陷、压占等造成土地破坏的，建设用地单位应按国家规定复垦；没有复垦条件或者复垦不符合要求的，按照《实施办法》第二十五条规定标准向土地管理行政主管部门缴纳土地复垦费，由土地管理行政主管部门组织复垦。
　　第十八条 《统一征地(拆迁)实施协议书》中不可预见费按土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等征地费用总额，根据不同项目确定。
　　第十九条 经批准征用农民集体土地的用地单位应当按国家规定缴纳征地管理费。
　　第二十条 对在统一征地中违反国家规定收费的，由县级以上人民政府责令改正：情节严重的，对主管人员和直接责任人员依法进行处分。
　　第二十一条 截留、挪用征地补偿费用的，由县级以上土地管理行政主管部门责令限期改正；违反财政、审计，监察法律法规的，由有关行政主管或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪 的，依法追究刑事责任。
　　第二十二条 违反土地管理法律、法规和本办法规定，拒绝、阻挠统一征地的，由县级以上土地管理行政主管部门责令其限期交出土地；逾期不交的，由土地管理行政主管部门申请土地所在地的人民法院强制执行。
　　第二十三条 违反本办法第三条规定的，其行为无效。对直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予处分。
　　第二十四条 国家工作人员在实施统征地中玩忽职守、滥用职权、索贿受贿、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十五条 本办法由市人民政府土地管理行政主管部门负责解释。