内容提要: 我国法律对于检察机关在办理民事抗诉中的调查取证问题没有给予明确的规定,因此,在司法实践中,检察机关、审判机关对此问题存在较大分歧。本文在梳理了我国检察机关办理民事抗诉案件时的调查取证权现状后，阐述了赋予检察机关一定的调查取证权具有正当性，但必须遵循公权力机关干预私权利的高度谦抑性原则，从可调查的范围、调查的启动、行使方式及调取证据的出示和认证等各方面对检察机关的调查取证权进行限制。


一、我国民事抗诉中检察机关调查取证之现状
在我国，民事抗诉中检察机关调查取证权仍主要是学理讨论层面上的概念。所谓民事抗诉中检察机关的调查取证权，是指检察机关发现法院作出的生效民事裁判违反法律、法规规定时，依申请或依职权进行相关调查取证活动的权力。最高人民检察院2001年9月30日通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（下称《办案规则》）是我国第一次对民事抗诉中检察机关调查取证权进行规范的全国性法律文件[1]，也是迄今为止的唯一尝试。《办案规则》第十七条规定“人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。”确立了检察机关办理民行抗诉案件时书面审查原审案卷为主，调查取证为辅的原则。该规则第十八条继而具体规定了检察机关可以调查取证的四种情形，一、当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查而未进行调查取证的；二、当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证的；三、审判人员在审理该案时可能有贪污贿赂、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；四、人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。最高人民法院2001年12月21日通过的《关于民事诉讼证据的若干规定》（下称《证据规定》），专门就我国现行民事诉讼法证据规则进行了较为全面详细的解释，对司法实践中指导意义很大，但《证据规则》没有涉及到检察机关在办理民事抗诉案件时的调查取证权问题。2007年修订的《民事诉讼法》虽然重点修订了检察院抗诉启动再审的事由和程序，但仍然没有规范检察院抗诉时的调查取证权。
立法上的欠缺不代表我国司法实务中检察机关在办理抗诉案件中就不需要调查取证，相反，由于立法上的回避带来了实践操作上的相对混乱。一方面，应当调查取证的却消极不作为。由于现行法律没有明确规定检察机关在民事抗诉案件中享有调查取证权，且一些地方的法院对检察机关调查取得的证据不予认定，出于“多一事不如少一事”的想法，检察机关对于应当通过调查取证来纠正法院错误判决的情形，受理申诉后却简单的做出不抗诉的决定；另一方面，不该调查取证的却滥用调查取证权。有的检察人员为了片面追求案件的客观真实，滥用调查取证权，喜欢把案情本身查个“水落石出”，过度干预民事纠纷当事人的私权利。甚至为了完成抗诉任务，把运用检察机关公权力调查获取的所有证据一律当作抗诉事由中的“新的证据”，并以有“新的证据”为由提出抗诉。
法律的生命不全在于逻辑，还在于经验。司法实务的困惑呼唤明确的立法。2007年新修订的民事诉讼法结束了实务界和学界关于检察机关抗诉启动再审程序的存废之争[2]，检察机关抗诉作为启动再审的三种途径之一得以保留。在检察机关得以抗诉启动再审的框架下，是否需要赋予检察机关在办理民事抗诉案件时以调查取证权？多大范围的调查取证权？调查取证权如何启动？又可以采用哪些调查方式？调查取得的证据归属于谁？又如何出示？再审法院对这些证据又如何采纳与采信？这些问题变得比之前更迫切需要立法解决。
二、抗诉中检察机关调查取证权之正当性与谦抑性
为了确保检察机关恰当行使民事抗诉的法律监督权，立法层面是否需要赋予检察机关调查取证权？学界和实务界存在争论。有观点认为，检察机关办理民事抗诉案件不应具有调查取证权[3]，因为民事抗诉再审案件中，当事人仍是承担举证责任的主体，检察机关不能代替当事人承担举证责任，检察机关调查取证，损害了诉讼结构的平衡，有违诉讼公正和当事人诉讼权利平等原则。相反的观点认为，检察机关在办理民事抗诉案件时应调查取证[4]，理由是没有经过调查核实，检察机关不能准确的提出抗诉，可能造成不当抗诉浪费司法资源。对于人民法院应当收集而未收集的证据，和审判人员有渎职的行为，检察机关只有开展证据调查收集，才能揭示或更接近事实真相。否定检察机关的调查取证权，是对举证原则的片面理解，如果忽视检察机关主动调查收集证据的职能，某些证据会因各种客观条件限制而不能取得，导致案件的处理结果丧失实体公正。还有一种观点认为，应赋予检察机关在办理民事抗诉案件时有限的调查取证权，即立法确认其具有一定的调查取证权但同时予以明确的限制[5]，将调查取证限定在明确的范围内。
笔者认为第三张观点较为客观妥当，即赋予检察机关在办理民事抗诉案件时一定的调查取证权，确认其调查所得证据以证据资格，但同时应明确该调查取证权不是侦查权，必须从范围、启动和调查方式等方面予以限制，以防止调查取证权被滥用。
一方面，赋予检察机关办理民事抗诉案件时一定的调查取证权有其正当性和必要性。民事检察监督是对司法独立审判权的一种衡平，在我国法律监督体系中具有的独到功能，至少在目前情况下尚无其它力量可以替代。为了让法律监督权对司法审判权形成具有足够制衡作用的“场”，真正发挥其应有的监督功效，就必须赋予其一系列的子权利来保障其顺利实现，而调查取证正是检察监督权实现的必要手段。首先，检察机关在法院应当依职权调查取证而没有调查，或其它当事人因客观原因确实无法自己取证申请法院调查取证却未获准的情形下进行调查取证，有效的实现了实质意义的举证平等，这在当前我国当事人诉讼能力不成熟、举证配套机制尚不完善的形势下是对我们限期举证和证据失权制度的适度缓和与有力补充；其次，对于涉及国家利益、社会公共利益或第三人合法权益的事实，以及中止诉讼等不涉及实体的程序事实，检察机关抗诉时必然需要进行一定的调查取证，这也是减少不当抗诉的现实要求；第三，对于涉及审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法情形，检察机关的调查取证更是对司法审判权形成了极有威慑力的监督，具有天然的正当性。
另一方面，检察机关办理民事抗诉案件时行使调查取证权必须保持高度的谦抑性。检察机关检察监督是一种“事后监督”，它的价值定位是 “维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施”[6]，法律检察监督的目的并不是民事个案的公正，而是通过对个案的介入和监督，实现对司法审判权的制衡，最终实现法律适用的统一。检察机关对民事私权纠纷案件进行调查取证其实是公权力对私权利的一种干预，由于检察机关公权力机关的特殊性,注定了其在行使调查取证权的过程中有着天然的扩张性，因此，检察机关对民事申诉案件的审查必须坚持以“书面审查”为主，调查取证只是一种慎用的辅助手段[7]，是不得已才启动的“杀手锏”，而“杀手锏”必须保持高度的谦抑性。具体言之，对检察机关的调查取证权必须从范围、启动和行使方式、调查所得证据的采纳采信等方面予以限制，明确检察机关办理民事抗诉案件的调查取证权不同于其办理其他案件时的侦查权。
三、抗诉中检察机关调查取证权的范围
那么检察机关的调查取证应限定在哪些情况呢？从必要性和谦抑性均衡的原则出发，笔者认为应包括以下几种情形：
第一，涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者第三人合法权益的事实的证据，而原审人民法院在审理中却未依职权调查收集的。对这种情形，检察机关作为社会公共利益的维护者[8]，在审判机关未对该类事实予以查明的情况下，理应调查取证，查明是否涉及国家利益、社会公共利益或者第三人合法权益。这种情形下检察机关的调查取证权自不待言，实务[9]中亦得到了支持。
第二，涉及审判人员在审理案件中可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的证据。贪污、受贿、枉法裁判行为属于职务违法，甚至可能构成犯罪，极具隐蔽性，不可能在案卷材料中有明显的记载和反映，申诉人一般也不能够掌握这类证据，必须经过调查，甚至需要通过专门手段才能掌握，对这类证据，只要申诉人提供一定的线索或检察机关自行发现可能存在上述违法情形，检察机关都应当积极开展调查，及时收集证据查明真相，实现维护司法公正法律监督目标。
第三，原审时法院未依职权调取的涉及管辖、依职权追加当事人、代理人权限、中止诉讼等程序事实的证据。修订后的民事诉讼法将检察机关抗诉再审和当事人申请再审的事由作了一致规定，而第179条第一款第七至十一项不完全列举了应当启动再审的程序不当事由，该条第二款中更是对可能影响案件正确判决、裁定的其它违法程序情形作了兜底性规定，凸显了诉讼程序的重要性。因此，对于原审未查明的该类程序事实证据，检察机关抗诉时完全可以而且应该自行调查收集证据，以让当事人感受到司法的公正，毕竟程序正义是看得见的正义。
第四，当事人原审中已经向法院申请调取且符合条件，但原审法院未予调取的证据。该类证据通常涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集。在当事人提出合理申请，原审法院未调查收集依法应调查收集的证据的情况下，检察机关行使调查取证权，可以消除那些当事人客观上举证不能因素带来的消极影响，从而使其能够获得依法应该得到的证据，平衡了当事人双方的诉讼权利，使他们在再审诉讼中展开真正平等的辩论与对抗。这类情形下赋予检察机关一定的调查取证权在实务中也得到了支持，最高检《办案规则》第十七条列举的四种可以调查取证的情形，第一项即是“当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的”，江苏[10]等地方性的司法指导意见亦支持此种情形下检察机关的调查取证权。
第五，人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的，即法院认定事实的主要证据存在重大瑕疵，包括证据形成来源不合法和证据本身系伪造、变造两种情形。当事人在原审庭审中对上述证据提出了质疑或反驳,而原审法院却偏听、偏信了上述伪证予以定案。那么,在此情形下,检察机关通过调查取证来进行判断是对原审审判人员工作失误的弥补，是非常必要的。如不进行必要的调查,就难以揭露当事人伪造或变造证据的事实,也无法针对这类错误裁判提出确有依据的抗诉，浪费司法资源。这种情形下赋予检察机关一定的调查取证权已为最高检《办案规则》及地方司法指导意见所规定[11]。
最高检《办案规则》第十八条还还规定了一种可以调查取证的情形，即当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行调查取证的。笔者认为，在当事人举证相矛盾致真伪难辩时，检察机关即行使调查取证权有越俎代庖之嫌，应当明确检察机关办理民事抗诉案件也应遵循司法中立、被动性要求。“当事人动动嘴，法官跑断腿”是诉讼制度不健全条件的产物，现在强化当事人举证责任，是完善证据规则的必然要求。《民事诉讼证据的若干规定》不再将“当事人提供的证据互有矛盾、无法认定的”作为人民法院依法应当调查收集证据的条件，当事人举证相矛盾致使难辩真伪时，原审法院判决负举证责任的当事人承担败诉后果，符合结果意义上的举证责任规则，不应当属于认定事实错误，因此《办案规则》的该项规定不尽科学合理，建议将来完善。
四、抗诉中检察机关调查取证权的启动与行使
目前我国法律、司法解释均未对检察机关办理民事抗诉案件时调查取证权的启动方式作出具体明确的规定，实践中启动方式大致有两种：一种是由检察机关自己主动发动，一种则是因当事人的申请启动。实践中，检察机关对此项权力的行使随意性较强，只要检察机关认为有证据没有查清核实即开展调查。
笔者认为，在调查的启动上，应当以当事人的申请为主，以检察机关的主动发动为辅，即应把启动检察机关调查取证权的“钥匙”交由当事人，这是由民事诉讼本身的性质所决定的。检察机关调查取证权设立的基本目的虽然是为了监督法院的民事审判活动，但客观上却影响了当事人的民事权益，因此主动权应由当事人来掌握，而不宜由检察机关仅凭自身好恶而为之。因为检察机关在调查核实证据时，有可能从中发现获得新证据，如果以当事人申请为前提，一旦出现这种情况，当事人能较为认可在此情形下检察机关所获得的证据。但在审查一些关系到国家利益、社会公共利益的重大复杂案件或审判人员涉嫌贪赃枉法等渎职犯罪行为时，即使当事人没有提出申请，检察机关仍可以依职权启动调查，自行收集证据，因为此种情况下已不单涉及对当事人私权之维护，更重要的是关系到对国家审判机构中不良因素的消除，是对国家利益的一种直接维护，理应由作为国家法律监督机关的人民检察院主动予以补救。
《办案规则》对检察机关办理抗诉案件时的调查取证手段和措施没有规范，我们认为，本着公权力干预私权利应有的谦抑性原则，检察机关应首选向法院调阅案卷，要求法官说明判决理由，事先听取审判人员说明裁判理由，有利于检察机关进一步判明裁判的合法性。然后根据需要在调查中可以采取询问、查询、调取相关证据材料、勘验、鉴定等手段，但不能查封、扣押、冻结财产，更不能采用刑事诉讼法规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施。检察机关在不背离检察程序维护法律统一目的去追求双方当事人争议的案件事实的前提下，可以向了解与生效裁判公正性有关情况的人调查取证。应当注意的是当审判人员涉嫌贪赃枉法等犯罪情形时，检察机关能否直接采用拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施的调查方式？笔者认为，可以适当赋予承办检察官一定的侦查手段，但仍不可贸然采取拘留、逮捕等强制措施，承办检察官在掌握一定线索后应移送本院反贪部门进行侦查。
五、检察机关调查所得证据的出示与归属
毋庸置疑，检察机关调查所得证据同样必须向再审合议庭举证并经当事人质证后方可作为定案证据。问题是检察机关调取证据由谁向再审合议庭出示，即由谁向再审合议庭举证并要求质证？出示问题背后还潜在着检察机关调查所得证据的归属问题。
对于应当事人申请而调取的证据，出于对案件当事人诉讼处分权尊重的原则，应交由当事人决定是否向再审合议庭出示为宜，而不应该由检察机关直接出示并要求质证。有争议的是该当事人是否限于调查取证申请人？当调查取证的申请人认为该证据对其不利而拒绝向再审合议庭出示时，对方可否要求将该证据向合议庭出示？虽然再审中申请人认为该证据对其有利而予以举证后仍存在再审合议庭否认该证据甚至认为该证据对对方更有利的情形，正如一、二审程序时己方提交的证据有时反过来会佐证对方的主张或抗辩事实，但实务中确实存在检察机关调取证据的归属的困惑。如果规定检察机关调取的证据绝对的归属于申请调取方，那申请方完全可以在认为该证据对其不利时拒绝向法庭出示，对方无权向检察机关了解调取所得证据并要求向再审合议庭出示。笔者认为，本着设立再审程序即是为了纠正原审可能出现差错的救济程序价值目标，同时考虑到当前我国诉讼当事人调查取证能力的有限性，应淡化检察机关所得证据的归属问题，而更注重科学的规范其出示程序，明确赋予抗诉启动再审后各方当事人对检察机关依申请调取证据的知情权，以便更大限度的查明案件事实。同时，基于同样的理由，当当事人不愿意出示，但再审合议庭认为该证据将影响案件审理的，可以依职权出示并要求当事人质证。
对于涉及国家利益、社会公共利益等检察机关可以依职权开展调查所得的证据，应该由再审合议庭依职权出示并要求当事人质证，而不应该由检察机关直接出示并要求当事人质证，因为检察机关直接出示证据，会给对方当事人一种检察机关偏袒申请取证人即申诉人一方的司法不公正印象。出席再审庭的检察官不承担举证、质证和辩论的责任，但为保障当事人对检察机关调取证据的知情权，彰显检察机关调查取证的正当性，在再审合议庭许可后，当事人可以要求检察机关对证据的调取过程、证据来源等方面进行说明。当然这种说明不同于质证。
六、检察机关调查所得证据的认证
我们知道，为了避免严格的举证时限制度带来的实质不正义，作为举证时限制度的例外，《证据规定》肯定了在举证时限过后所提新证据的效力。新证据是对严格举证时限制度和证据失权制度的合理缓和。根据新修订的民事诉讼法的规定，检察机关可以“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”为由对生效的民事判决依法提起抗诉，即使判决已经生效，审判机关、检察机关或当事人仍可以新证据为由启动再审程序，并请求纠正与案件真实情况不符的错误判决。由此，除了一、二审时可能出现新证据外，再审时亦可能存在应予以认定的新证据情形。现在的问题是，检察机关调查取得的证据可否作为新证据申请再审或提起抗诉？当事人申请或抗诉启动再审程序后，该证据有作为再审定案证据的资格吗？获取证据资格的又能否采信为再审定案的证据？这正是检察机关调查取得证据的认证问题。
对于检察机关依当事人申请而调查取得的证据，笔者认为应交给当事人，由其决定是否作为新证据予以提交再审合议庭。需要明确的是，不应赋予检察机关直接依据其依当事人申请而调取的证据提起抗诉的权力。如果准许检察机关当然的就其依申请而调查取得的证据作为新证据提起抗诉，存在公权力武断的干预私权利之嫌，过分干预了当事人的民事诉讼处分权利，同时给对方当事人不公正的司法印象。因此，检察机关依当事人申请而调取的证据必须经当事人提交再审合议庭后方有成为再审证据的可能性。
对于检察机关自行依职调查取证的证据，有观点认为，该类证据是支撑抗诉的依据，当然可以作为新证据提起抗诉，这取决于检察机关依职调查取证的目的。但一旦法院接受抗诉意见，裁定案件再审后，检察机关调查的证据已完成 “使命”，应当“寿终正寝”，不得在案件再审中使用，即把调查所获得的证据严格限制为“抗诉证据”。笔者不同意这种观点。当然应该承认“抗诉证据”和“再审证据”是两种不同概念，但这两种不同概念之间不是截然排斥的，它们之间不仅有诉讼程序上的相互连接关系，而且前者可以在一定的条件下转化为后者。一般依职权进行的调查取证主要是针对关系到国家利益、社会公共利益的证据或原审法院可能存在贪赃枉法等情形而开展查证核实。当事人在案件再审阶段，对该类事实是无法向法院提供与检察机关调查证据内容相同或证明力相当的证据材料的，其原因不是他们主观不努力，而是客观不能。如果断然否定该调查取得的证据作为再审新证据，于是产生的后果是有了重要的新证据却不能举证、质证，所举证都是原审期问的老证据，抑或也有个别不起决定性作用的新证据，试问再审裁判的公正又如何保证？因此，检察机关调取的证据确实已影响到实体公正时，程序公正应当让位于实体公正，应该明确依职权调取的证据具有证据资格。
当然这里讨论的证据资格仍只是一种抽象的证据资格，要真正为再审合议庭采纳为证据，调查所得证据仍必须符合证据的关联性与合法性。
取得证据资格后，再审合议庭如何采信检察机关调查所得的证据？笔者认为，再审合议庭除了依据《关于民事诉讼证据的若干规定》综合判断证据的证明力外，还要充分考虑到抗诉中检察机关调取证据的特殊性，应遵循重大性原则。所谓重大性原则，指只有该调取证据具有相当的证明力时才可予以采信。因为，再审作为例外允许冲破既判力的制度,只有在裁判具有重大瑕疵时方可启动，而抗诉作为公权力启动再审更需谨慎保持谦抑性。我国要求当事人申请再审的新证据,必须“足以推翻原判决、裁定”,对检察机关调取的证据也应该参照此标准从严把关。



注释:
[1]当然还有不少地方司法指导意见进行了相关的尝试，比如江苏省、浙江省的省高院和省检察院联合发布的关于办理民事、行政抗诉案件若干问题的意见都对检察机关的调查取证权尝试进行过规范，但毫无疑问，这些司法指导意见并没有上升为司法解释。
[2]实务界，检法两家几乎持完全相反的意见，检察机关几乎一致认为，现行抗诉制度范围过于狭窄，应将抗诉范围扩充至审判的全过程，应继续强化检察院的民事抗诉权。而法院方面则多认为应当限制甚至取消民事抗诉制度，因为抗诉制度的存在使得民事审判永远不具有终局性，这与审判权作为司法权是格格不入的，同时检察部门介入民事诉讼使得民事诉讼当事人之间的平衡被彻底打破。学界也是针锋相对，比如景汉朝等学者主张取消检察院抗诉启动再审的方式，将再审程序的启动权交由当事人行使，而蔡虹等认为抗诉机制是具有正当性的，并主张从明确抗诉事由、规范抗诉期限和程序等角度完善民事抗诉制度。
[3]郑学林：“民事抗诉再审案件中抗诉机关不承担举证责任”，载《人民司法》2000年第3期。
[4]支持此观点的很多，比如张晋红、郑斌峰：“关于检察机关民事抗诉权若干问题的思考”，载《河北法学》2000年第5期；张步洪：“民行抗诉程序中检察机关的调查取证权”，载《人民检察》1999年第8期。
[5]持折中说的论者也很多，比如孙祥壮在其著作《民事再审程序原理精要与适用》第209-230页即持此种观点，再如诸春燕：“民事抗诉案件检察机关调查取证权探析”，载《中国检察官》2006年第10期。
[6]《办案规则》第二条规定：人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
[7]《办案规则》第十七条规定了：人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。
[8]这也是学界力挺保留检察机关抗诉启动再审的重要理由，如蔡虹等学者认为抗诉因限定为公益抗诉（参见蔡虹：民事抗诉机制与再审程序关系探析，载《法商研究》2006年第4期）。
[9]最高检《办案规则》、江苏、浙江等地方性《关于办理民事、行政抗诉案件若干问题的意见》等都有明确规定。
[10]江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院联合发布的《关于办理民事、行政抗诉案件若干问题的意见》第六条：当事人在原审时依法申请人民法院调查收集证据，人民法院根据《关于民事诉讼证据的若干规定》，《关于行政诉讼证据若干问题的规定》应当依法调查而未予调查，当事人及其诉讼代理人在请求抗诉时再次提出申请，符合下列条件之一的，人民检察院可以调查收集证据：（一）申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；（二）涉及国家秘密，商业秘密，个人隐私的材料；（三）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。
[11]最高检《办案规则》第十八条第一款第四项规定：人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。江苏、证据省高院和省检察院联合发布的《关于办理民事、行政抗诉案件若干问题的意见》也作出了相同规定。

中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部《关于治理乱收费的规定》的通知

1993年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅

1990年全国开展治理“三乱”工作后，乱收费问题曾一度得到抑制，但是近来又有所抬头，尤其是一些国家机关和垄断行业，利用行政职权和垄断地位，巧立各种名目乱收费。主要表现在：超越权限，擅自审批或自立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准；转移行政职能，变无偿服务为有偿服务，从中分利；利用职权，强行服务，强买强卖，把权力商品化；凭借垄断地位，在经营业务中乱收费、乱提价，从中谋利；部门职能交叉，重复收费。乱收费取得的资金大都进了“小金库”，用于买汽车、搞福利、发奖金，挥霍浪费。这不仅加重了企业和群众的负担，扰乱了经济秩序，而且损害了党和国家的利益，败坏了党风和社会风气。根据党中央关于开展反腐败斗争的工作部署，为在全国范围内集中力量狠刹乱收费不正之风，着重治理国家机关及其所属单位利用职权乱收费，在年内取得明显成效，经党中央、国务院同意，现作如下规定：
一、提高认识，加强领导。乱收费问题日趋严重，原因是多方面的。一是我国目前正处在建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的新时期，在从计划经济体制向市场经济体制的转换过程中，体制不完善，法制不健全，一些问题的政策和是非界限不清；二是有些地区和部门的领导，对加快经济建设不是实事求是、量力而行，而是滥用行政手段通过乱收费筹集资金；三是有的单位凭借行政职权、垄断地位搞“创收”，以解决本部门、本单位职工福利；四是有的工作人员以收费为名，以权谋私，巧取豪夺，侵吞国家和人民的财富。各地区、各部门一定要充分认识乱收费造成的严重危害，把刹住乱收费的不正之风，提高到惩治腐败，端正党风和社会风气，加强廉政建设，密切党群关系的高度来认识，作为反腐败斗争和落实中央加强宏观调控措施的一项重要工作来抓，克服消极畏难情绪，采取果断措施，坚决加以治理。为此，各级党政机关主要领导要亲自责，抓好本地区、本部门治理乱收费的工作，要一级抓一级，一级带一级，切实加强对本部门、本系统治理乱收费工作的指导和监督检查，务必在年内取得明显成效。对那些不认真治理、走过场，边清边犯、顶着不办的地方、部门和单位，要追究领导的责任，决不姑息迁就。
二、明确职责，组织落实。根据国务院决定，全国的治理乱收费工作由财政部、国家计委和国家经贸委负责，以财政部为主。建立财政部、国家计委、国家经贸委、农业部、监察部等有关部门参加的联席会议制度，并组织专门工作班子，具体负责治理工作的部署、督促和检查。地方各级人民政府也要明确负责部门，进行安排部署，层层落实。中央国家机关各部门要负起责任，率先组织好本部门、本系统的治理工作。
三、确定范围，掌握政策。为了抓住重点，取得阶段性成果，这次治理的范围首先确定为：各级政府、司法机关、行政执法部门和经济管理部门及其所属单位的行政性收费、凭借行政职权的事业性收费及垄断行业的经营服务性收费。以下几种乱收费行为必须立即停止，坚决纠正：
（一）未按国家规定的收费审批权限批准，擅自出台收费项目，扩大收费范围，提高收费标准；
（二）将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿；
（三）利用办实体、搞创收，把一部分国家机关的职能转移、分解到下属从事第三产业的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成；
（四）利用职权和行业垄断地位强行服务，强买强卖，搭车收费，从中谋利；
（五）利用职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助等形式变相收费；
（六）只收费不服务，公开敲诈勒索。
对按国家规定审批权限批准的收费项目（包括收费标准和范围），群众反映强烈的、不合理的，也要进行清理和调整。今年内不再出台新的行政事业性收费项目。
对群众反映强烈的学校、医院、社会团体等单位的收费，主管部门也要认真组织清理。
四、抓住重点，全面展开。治理乱收费工作，从中央国家机关和重点部门、行业抓起，重点治理公安、司法、民政、工商、城建、土地、人事、铁路、交通、电力、邮电、金融、保险等部门和行业，同时在全国范围内全面展开。各级政府、各主管部门要采取从上到下、层层清理，条块结合、自查自纠，重点检查、社会监督等方式，对本地区、本部门的收费，从收费项目、收费范围、收费标准、收费的作用和管理等方面进行清理。各地区、各部门要将重点部门、行业治理乱收费的情况在10月底以前按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政、计划（物价）、监察部门审核备案；由国务院和省、自治区、直辖市人民政府分别将清理审核结果分期分批以公报形式或通过报纸予以公布。各级财政、计划（物价）、监察部门要对群众反映强烈、不认真自查自纠、问题比较多的单位组织力量进行重点检查。要建立举报制度和收费稽查队伍，真对待群众的举报和反映，加强社会监督。
五、规范管理，整章建制。各级财政、计划（物价）部门要加强行政事业性收费、垄断行业经营服务性收费的监督管理。
行政事业性收费项目和标准实行中央和省两级审批，收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；制定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要项目及标准分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批准的行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委备案。省、自治区、直辖市以下各级人民政府（包括计划单列市）及其各部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。面向农民的行政事业性收费，还应当经主管农业的部门审核。
要逐步将行政事业性收费管理纳入法制轨道。今后，设立行政事业性收费项目要以法律、法规为依据，并按照审批权限和规定程序报批。制定有关法律、法规，凡涉及行政事业性收费的，要事先征求主管行政事业性收费的财政、计划（物价）部门的意见。
按国家规定程序批准的行政事业性收费，要公开收费项目、范围、标准，建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度。收费单位必须到计划（物价）部门办理收费许可证，坚持持证收费，接受社会和群众监督；必须使用由省、自治区、直辖市以上财政部门统一制发的收费票据或监制的专用票据，否则视为非法收费予以查处。没有收费许可证、没有持证收费、没有使用规定票据的，任何单位或个人可以拒绝交费。任何组织和个人都有权向财政、计划（物价）部门检举违反国家规定的收费行为。各级财政、计划（物价）部门每年要对行政事业性收费集中审验，对越权出台收费项目、擅自扩大收费范围、提高收费标准以及不经审批随意乱收费等行为，要及时查处并追究有关领导和直接责任人员的责任。乱收费的非法收入除按规定退还被收单位和个人外，其余全部没收上缴财政。
各级财政部门要加强行政事业性收费的财务管理，收费资金原则上要实行收支两条线。行政性收费要逐步纳入各级财政预算内管理；尚未纳入预算内管理的行政性收费、专项收费及事业性收费，要执行预算外资金管理办法，实行财政专户储存，收入上交财政部门在银行开设的预算外资金专户，支出由用款单位编制计划，经财政部门审核后按计划拨给。 要加强对垄断行业经营服务性收费的管理，其收费标准，按照规定的价格管理权限报计划（物价）部门核批，重要的报国务院批准。垄断行业不得将正常的业务转由所属经济实体经营，巧立名目，强行加收费用，也不得代地方人民政府收取未按规定权限批准的收费；经省、自治区、直辖市人民政府批准的配套服务收费项目，要报国家计委备案。