全国首例教案纠纷案所引发的问题应当引起有关部门的高度重视
高丽娅诉四公里小学(以下简称校方)返还教案纠纷案于2006年2月底由重庆市高级人民法院作出终审裁定,四公里小学自动撤回上诉，著作权一审判决生效，高丽娅主张对其所撰写教案享有著作权终于获得法律上的认可和保护。这起全国各大媒体高度关注的我国首例教案纠纷案，虽然因高丽娅的胜诉而告终，但围绕本案诉讼所引发的种种问题却令人深思，应当引起有关部门的高度重视：
一、教师的基本权益无法得到有效的保护。
高丽娅自与校方发生返还教案本的诉讼纠纷之后，校方即以年度考评末位淘汰的方式迫使高丽娅下岗，而曾在一审当中为高丽娅出庭作证的一位同校教师则在当年考评中仅排在高丽娅之前的倒数第二位。而正是这位被末位淘汰的高老师所撰写的教学论文却在全国范围内拿了一等奖，该校几十位学生家长当年在得悉高丽娅被末位淘汰之后，还曾联名写信给校方和区教委要求挽留高老师。高丽娅认为自己遭到打击报复，向当地教委申诉举报，却如石沉大海，长时间杳无音信。四年来高丽娅一直没有和校方签订聘用合同，只能以临时工的方式被区教委派往其他边远学校支援教学，但又不能享受教师应有的基本福利待遇。上述种种可见教师的基本权益在遭遇行政强权的侵犯时，完全缺乏最基本的保障。尊师重教并未得到切实认真的贯彻和提倡。教育是强国之本，如果一个教师连最基本的权益都不能得到有效的保护，则何谈提高教育质量，又何谈全民素质的提高呢？
二、司法程序的明显瑕疵揭示审判部门在实践中似乎更多关注如何维护行政强权（或强势力）的权力和地位，而根本忽视对弱者权益的保护。
本案审判程序存在较为明显的问题：
（一）本案一审判决之前，一审法院已将本案提交审委会研究直至向重庆市高级人民法院作了汇报。一审法院的判决实际上是根据上级法院的批复意见作出的。在此情况下，高丽娅不服一审判决提出上诉的结果可想而知，因为结果在二审之前已经被确定了。这种“先定后审”在我国法院审判实践中相当普遍，它使我国诉讼程序法规定的二审程序及审判监督程序在很大程度上形同虚设，本案历时近四年，惊动三级法院和检察院，先后经过七次审理才得以尘埃落定，司法资源极度浪费，“先定后审”难辞其咎。立法者也许有必要认真考虑那些被设计并规定好的法律程序在实践中如何得以有效地贯彻的问题。
（二）从事后的结果看，对教案著作权的审理应当作为审理（载有教案内容的）教案本所有权的前置程序。也就是说，由于我国民事诉讼法对于著作权纠纷案件确立了专属管辖原则——由中级人民法院知识产权庭负责审理，而对（载有教案内容的）教案本所有权的审理又必须有赖于对教案著作权的确认，因此本案一审法官当时即应当中止案件的审理，并告知原告高丽娅先行向重庆市第一中级人民法院提起著作权确权或侵权之诉，待著作权纠纷判决出台之后再恢复本案的审理。但本案的一、二审判决均在其判词当中对于回避不掉的教案著作权问题直接作了不利于原告高丽娅的认定，我们认为这一方面严重违反了法定程序，另一方面也明显侵害了高丽娅对于其教案的著作权及其应当享有的程序法上的权益。联系到前面提到的一审判决作出之前已经汇报到了重庆市高级人民法院，对于如此明显的程序瑕疵几级法院为什么会视而不见呢？我们不得不怀疑来自其它方面的干预不恰当地影响了司法独立。
三、通过本案揭示的法律缺陷及空白应当引起学术界的关注并应通过立法解决。
本案最终判决高丽娅对其所撰写教案享有著作权，以判例的方式在我国第一次确认了教师的教案应当属于著作权法保护的作品以及教案的著作权原则上属于撰写教案的教师，填补了我国著作权法实践方面的一项空白，是著作权法实践的一个进步。
这个判决同时还触及著作权法规定的缺陷问题：《中华人民共和国著作权法》第四十六条详细规定了侵犯著作权的十种行为，但唯独没有规定导致著作权的唯一物质载体灭失是否构成侵犯著作权。本案最终判决校方毁失教案本的行为侵犯了高丽娅对于其教案的著作权，填补了我国著作权侵权行为方式的法律空白。但这个结果需要在立法上予以明确规定。
本案唯一未能解决但绝对应予解决的问题是载有教案内容的教案本的所有权问题。综合本案所有判决，只能得出教案的著作权归属于教师，但附载教案内容的教案本的所有权仍然归属于教师所在学校的结论，这在理论上是不可想象的，在实践中也是无法操作的。正是为了纠正法院判决适用于实践时可能遭遇的谬误，我们曾创造性地提出本案当中高丽娅撰写教案的过程，就是一个原物（即校方发放的空白教案本）逐渐灭失而新物（即载有高丽娅所写教案内容的教案本）逐渐产生的过程，高丽娅创造了这一新物，就应该是新物的所有权人。虽然这一观点并未被法院采纳，但我们仍然认为它比所有关于教案本所有权的其它观点更具逻辑与现实合理性。
四、民事行政检察监督的力度还应当大大加强。
本案当中，人民法院虽然没有在由检察机关抗诉启动的再审程序中采纳检察机关的抗诉意见，但在著作权诉讼中却被迫采纳了检察机关的主要抗诉观点。因此，这一案件仍然可以视为人民检察院履行民事行政检察监督职能比较成功的范例。需要思考的是：如果继续抗诉，争取本案全面改判会不会使检察机关的监督显得更加有力？一个不可否认的事实就是：各地检察机关在进行民事行政检察监督的过程中，在处理与法院关系的问题上，考虑得更多的是协调甚至妥协，而不是旗帜鲜明地监督。这对民事行政检察到底是强化还是弱化？
另一个不得不提到的问题：检察机关如何才能在民事行政法律领域提高自己的地位，扩大影响力和发言权？各级各地检察机关似乎把更主要的精力放在考核政治思想、队伍建设及工作方法等方面，很少有人去关注法律本身的问题。对于法院判决中涉及认识分歧的法律问题、涉及法律空白和缺陷的问题，检察机关往往缺乏意识和勇气进行研究，更谈不上监督。最明显的例子体现在民事行政法律的司法解释方面，人民法院一家独大，而同样拥有司法解释权的人民检察院却在这方面无所建树。要想强化民事行政检察监督职能，必须加强对法律本身的研究，加强对疑难案例的研究，加强对社会热点、焦点问题的法律关注，从而取得对于法律本身的发言权，舍此别无他途！
陈晓军
2006年5月25日
印发广州市食品安全信用监督管理办法的通知
广东省广州市人民政府
印发广州市食品安全信用监督管理办法的通知
穗府〔2012〕9号
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
现将《广州市食品安全信用监督管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市食品安全委员会办公室(挂靠在市食品药品监管局)反映。
广州市人民政府
二○一二年二月十六日
广州市食品安全信用监督管理办法
第一章 总则
第一条 为促进食品安全信用体系建设，培育食品生产经营单位质量安全诚信意识，实施企业质量安全信用分类监管，保证食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内食品生产经营单位的食品安全信用监督管理适用本办法。
第三条 本办法所称食品生产经营单位(以下简称食品单位)，是指依法成立的从事食品(含食用农产品)生产、销售或提供餐饮服务的法人、其他经济组织或个体工商户。
第四条 食品安全信用监督管理坚持信用建设与行政监管结合、褒奖守信与惩戒失信并举、信息互通与资源共享的原则。
第五条 市食品安全委员会办公室负责本市食品安全信用监督管理的组织、协调和督促实施工作。经贸(酒盐专卖)、农业(海洋与渔业、畜牧)、工商、质监、食品药品监管等食品安全监督管理部门按照各自职责分工，依法行使职权，承担食品安全信用监督管理主体责任。
市食品安全委员会办公室负责协调出入境检验检疫和海关等部门依照本办法协同做好食品安全信用监督管理工作。
区、县级市人民政府负责统一领导、协调本行政区域内属地管理的食品安全监督管理部门开展食品安全信用监督管理工作，建立食品安全信用监督管理协调机制。
第六条 食品单位应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，加强自身诚信管理体系建设，切实对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任，保证食品安全。
第七条 各类食品行业协会、农村合作经济组织应当加强行业自律，引导食品单位依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。鼓励行业协会组织和督促食品单位参与社会诚信评价活动，委托第三方机构开展诚信评价。
第二章 食品安全信用档案建设
第八条 经贸(酒盐专卖)、农业(海洋与渔业、畜牧)、工商、质监、食品药品监管等食品安全监督管理部门，按照各自职责分工，按“一户一档”原则全面建立所监管食品单位的食品安全信用档案。
市食品安全委员会办公室应在各食品安全监督管理部门建立的食品安全信用档案基础上，建立市食品安全信用信息平台，向社会公示披露食品单位诚信信息、提供信息查询。
第九条 食品安全信用档案应包括但不限于以下内容：
(一)基本信息材料。包括单位名称、地址、负责人、联系方式、联系人、开业登记时间，以及单位现有从业人数、专业技术人员情况、生产规模、年产值情况等。
(二)有关资质材料。包括营业执照、各类许可证、特种经营及定点资质文件、场地环评审批意见、排污申报登记注册证、各种质量认证、知名品牌和著名商标及获得荣誉证书情况等。
(三)质量安全管理制度材料。包括建立原料源头管理、农业投入品管理、产品生产技术规程和标准、生产批次管理、原辅材料和包装材料的进货验收、商品进货查验(索证、验证)和台账登记、生产销售过程质量控制、产品和商品检验、餐饮服务卫生管理、不合格品的处理、产品召回、投诉处理、客户服务、集中交易市场食品安全管理制度等。
(四)职能部门监管记录。包括一定时期内相关职能部门现场巡查记录、产品和商品监督抽查检验报告、日常监督检查结果、违法行为查处情况和食品单位停止生产经营不符合食品安全标准食品的情况等。
(五)对食品单位食品安全状况的食品行业协会评价、新闻媒体舆论等。
(六)建立食品安全信用档案部门(以下简称建档部门)要求提供的其他材料。
第十条 食品安全监督管理部门按照各自职责负责所监管食品单位食品安全信用信息的采集和更新，相互通报实现信息共享；食品单位应当按照本办法的规定，全面、真实提供有关材料。
第十一条 食品安全信用信息采集遵循合法、客观、公正、全面、及时原则，确保信息的合法性、科学性、真实性、完整性、连续性和及时性。
第十二条 建档部门应当在采集信息后15个工作日内，将经过审核的信息归集到食品单位食品安全信用档案中。对新设立的食品单位，工商部门应及时在本部门的政务网站公布已领取营业执照的单位名单，供各相关职能部门查询；相关职能部门应在食品单位领取工商营业执照后开始采集相关信息。信息发生变化的，食品单位应当在发生变化后15个工作日内向建档部门报送，建档部门应当在得知变化后15个工作日内审核更新相关信息。
信息经审核归集后作永久保存。需要对已记录信息进行变更的，还应记录信息变更的原因、依据等相关信息，并保留原有信息，以保持信息的连续性和完整性。
第三章 食品安全信用分类管理
第十三条 本市各级食品安全监督管理部门依据食品安全信用档案记录的守法和诚信状况，对食品单位分别实施一、二、三、四类监管。
食品安全信用档案记录的守法和诚信状况，主要是政府各有关部门依法对所监管的食品单位进行日常监督管理所产生的守法和诚信状况的记录，适当参考行业协会、社会信用服务中介机构的信用评价。
第十四条 食品单位食品安全信用档案记录分为资质记录、良好行为记录、不良行为记录和警示信息(否决项)。
资质记录包括取得的专项行政许可和资质等级的登记、变更、注销信息等。
良好行为记录包括取得或通过非强制产品和商品认证、管理体系认证、各类专项或周期性监督检查的信息等。
不良行为记录包括受到各级政府及食品安全监督管理部门行政处罚、发生食品安全责任事故、未通过各类专项或者周期性监督检查的信息等。
警示信息(否决项)包括法定资质失效、有严重质量违法违规行为且被吊销行政许可或营业执照、因严重质量违法行为案件被移送司法机关、近期连续2次监督抽查质量安全指标不合格、近期发生重大质量安全事故或连续发生质量安全事故的信息等。
第十五条 在一定时期内食品安全信用风险很小，具有维持高水平食品安全信用的产品和商品质量、保障能力，无不良行为记录，并满足下列条件的食品单位为食品安全信用一类单位：
(一)遵守食品安全相关法律、法规，满足法定资质、行政许可、强制性标准和强制性认证等方面要求。一定时期内无产品和商品质量监督抽查及检查不合格、质量违法、质量违规、生产经营假冒伪劣产品和商品行为、质量虚假宣传行为、违背质量承诺行为等方面的记录。
(二)重视食品安全信用管理工作，将提高食品安全信用水平纳入其经营管理制度和目标中，能够通过有效管理实现食品安全信用水平的持续改进。
(三)按照先进的标准提供产品和商品(服务)，质量稳定，信誉高，近期无因质量安全问题导致索赔和退货，一定时期内无质量安全事故。
(四)重视食品安全信用保障能力建设，保障食品质量安全的人力、财力、设备设施等资源充分，技术先进且成熟度高，质量管理体系健全。能够跟踪、监测产品和商品的质量状况，能够及时解决顾客投诉，具有质量风险控制和应急能力。能够提供产品和商品质量担保。
第十六条 在一定时期内食品安全信用风险较小，具有维持食品安全信用水平的产品和商品质量、保障能力，近期无食品安全信用不良行为记录，并满足下列条件的食品单位为食品安全信用二类单位：
(一)遵守食品安全相关法律、法规，满足法定资质、行政许可、强制性标准和强制性认证等方面要求。近期无产品和商品质量监督抽查及检查不合格、质量违法、质量违规、生产经营假冒伪劣产品和商品行为、质量虚假宣传行为、违背质量承诺行为等方面的记录。
(二)重视食品安全信用管理工作，具有实现其食品安全信用承诺的能力。
(三)按照标准提供产品和商品(服务)，质量稳定，近期无质量安全事故。
(四)保障质量安全的人力、财力、设备设施等资源充分，技术成熟，质量管理体系较健全。能够及时处理顾客投诉，及时解决因质量问题导致的索赔和退货，具有一定的质量风险应急能力。
第十七条 在一定时期内食品安全信用风险较大，产品和商品质量不稳定，保障能力较低，近期存在食品安全信用不良行为记录，但未出现严重质量失信事件，也未因质量失信行为造成重大人身危害、经济损失或社会不良影响的食品单位为食品安全信用三类单位。
食品单位发生下列行为之一的，应当认定为食品安全信用三类单位：
(一)实行行政许可管理的食品单位、强制性认证的产品，未满足行政许可、强制性认证要求，但在规定的期限内通过整改能够达到要求。
(二)近期存在产品和商品质量违法、违规记录，但未造成重大人身危害或经济损失。
(三)产品和商品质量低于食品单位明示或承诺的标准，近期存在产品和商品质量监督抽查不合格记录。
(四)在产品和商品质量上存在虚假宣传行为，但未造成重大人身危害或经济损失。
(五)未能及时解决因食品单位责任而引起的质量投诉、索赔和退货，发生过因质量问题而导致的一般事故。
第十八条 在一定时期内食品安全信用风险很大，违法生产经营，且造成重大人身危害、经济损失或社会不良影响的食品单位为食品安全信用四类单位。
食品单位发生下列行为之一的，应当认定为食品安全信用四类单位：
(一)法定资质失效。实行行政许可管理的食品单位、强制性认证的产品，未满足行政许可、强制性认证要求，且在规定的整改期限内仍未达到要求。
(二)有严重产品和商品质量违法、违规行为，且符合吊销行政许可、营业执照或移送司法机关处理的规定。
(三)产品和商品无标准生产，近期屡次、大量生产经营假冒伪劣产品和商品，连续受到执法监督处罚或连续发生质量监督抽查或检查不合格情况。
(四)近期屡次进行产品和商品质量的虚假宣传，造成重大人身危害或经济损失。
(五)近期发生重大质量安全事故或连续发生质量安全事故，造成重大人身危害或经济损失。
(六)涉及安全卫生等强制性标准规定的项目或者反映产品和商品性能等特征的项目存在连续两次产品和商品质量监督抽查不合格记录。
第十九条 食品安全信用分类管理采取动态管理。食品单位信用记录发生变化，其分类级别及时作出调整。
食品安全监督管理部门按照各自职责分工，负责所监管食品单位的食品安全信用分类的确定和管理工作，根据食品安全监督管理的不同环节建立食品单位食品安全信用档案。
第四章 食品安全信用信息公布
第二十条 食品安全信用信息公布应当遵循依法、客观、公正的原则，维护国家经济安全，保守国家秘密，保护商业秘密和个人隐私。
第二十一条 市经贸(酒盐专卖)、农业(海洋与渔业、畜牧)、质监、工商、食品药品监管等食品安全监督管理部门应将食品安全信用分类情况在所监管的食品单位实行挂牌公示，同时报市食品安全委员会办公室，由市食品安全委员会办公室在广州市食品安全信息网上公布。
第二十二条 区、县级市以上食品安全监督管理部门按照国家法律、法规规定及各自职责分工，在各自政务网站上公布日常监督管理工作中产生的所监管食品单位守法和诚信状况记录、评价信息等，供社会公众随时查阅。
食品安全信用日常监督管理信息包括：
(一)依照《中华人民共和国食品安全法》实施行政许可的情况；
(二)责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品和商品的名录；
(三)查处食品生产经营违法行为的情况；
(四)专项检查整治工作情况；
(五)法律、行政法规规定的其他食品安全信用日常监督管理信息。
第二十三条 食品单位可查询本单位的食品安全信用信息，如认为所记录信息不真实、不完整、已经过时、错误的，可以向相应食品安全监督管理部门书面提出更正申请。
食品安全监督管理部门受理申请后，应在5个工作日内完成核对工作，并将核对结果通知申请单位，相关信息相应调整。
第五章 食品安全信用奖惩
第二十四条 对食品安全信用一类单位，各级政府及相关行政管理部门要支持其建立良好信用的长效保护和激励机制，鼓励社会资源向其倾斜，在公共服务、社会宣传等方面给予支持。
第二十五条 对食品安全信用二类单位，食品安全监督管理部门在日常监督管理工作中可酌情减少监督检查频次。
第二十六条 对食品安全信用三类单位，食品安全监督管理部门应依法加强日常监督管理，作为重点对象进行检查或抽查。政府及行政管理部门不得授予三类单位及其法定代表人、主要负责人、主要责任人有关荣誉或者称号；以往授予的，要予以撤销。
第二十七条 对食品安全信用四类单位，食品安全监督管理部门应依法责令其停产整顿；对法定资质失效且在整改期限内仍未达到要求，或有严重质量违法、违规行为，且达到吊销行政许可、营业执照的，要严格执行市场退出机制；对构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十八条 食品单位如发生重大食品安全质量事故、严重违法违纪行为，食品安全监督管理部门应区别不同情况给予信用警示、不良记录公示、降低信用类别的处理。
第二十九条 食品安全监督管理部门不履行食品安全信用管理职责的，市食品安全委员会办公室应向市政府报告，由市政府通报批评，责令改正；造成严重后果的，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十条 本办法中“一定时期”表示的具体期间为3年，“近期”表示的具体期间为1年内；食品安全监督管理部门也可依据食品单位所在行业的特点、产品和商品寿命周期及相关法律法规的要求另行确定具体期限。
第三十一条 本办法自印发之日起施行，有效期5年。相关法律依据变化或有效期届满，根据实施情况依法评估修订。
《关于印发〈广州市食品安全信用信息管理办法〉的通知》(穗府〔2007〕30号)同时废止。