论行政自由裁量权及其法律控制
(本文作者：丛彦国)

摘要
行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最独特的一部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权力，其可以使行政主体审时度势、灵活机动地处理行政法律关系。可见，在现代行政法中，行政自由裁量权是必不可少的。但是，要实现行政法治，又必须对行政自由载量权加以一定的控制。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的重要理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地、合理地运用行政自由裁量权具有重要的现实意义。

关键词
自由裁量权；行使规则；必要性；滥用；控制

行政自由裁量权无论是对于行政主体还是对于行政相对人而言，都如同一把双刃剑，行政自由裁量权是实现行政管理职能所必需的，但是，这种权力在行使过程中又可能对行政法治构成威胁。为实现依法行政，防止行政自由裁量权的滥用，必须对行政自由裁量权进行一定的控制。

一、行政自由裁量权的概念

要充分了解行政自由裁量权的概念，必须对行政自由裁量权作出全方位、多层次的分析，笔者从以下几个方面阐释此问题：

（一）行政自由裁量权的含义

各国学者对于行政自由裁量权有着不同的理解与阐释。现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。

在行政法学中，自由裁量权的载体是自由裁量行政行为，其是相对于羁束性行政行为而言的，是市场经济发展的结果，也是民主法治的基本要求。在没有民主与法治的封建社会，人们缺少对于权利的基本认识，国家权力凌驾于公民权利之上，封建统治者中的权力与封建国家的权力几乎不受到任何约束。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出“天赋人权”和“有限政府”的口号，使国家权力与政府权力受到了一定的限制，使行政主体的权力范围局限于一些有限的领域。但是，由于社会政治、经济、文化等因素的发展，政府功能逐渐强化，其越来越多的干预社会生活，行政权力又出现了不断扩大的趋势。同时，法律的局限性与实证主义法学的缺陷，也要求行政主体在不违反法治的前提下，应该有行政自由裁量权与自由裁量行政行为的存在，以实现法律的精神与价值。

（二）行政自由裁量权的特征

行政自由裁量权具有多种特征，为了更好的了解行政自由裁量权的特征，笔者从以下三个方面来阐释：

1、行政自由裁量权来源于法律的授权

法律有着多种渊源，可以是宪法、法律、法规、规章，等等。法律对于行政主体的授权，可以表现为法律条文的直接规定，也可以表现为虽然法律条文没有直接的规定，但是，通过法律解释、法律推理等手段可以理解为授权的存在。

2、行政自由裁量权是一种弹性权力

行政自由裁量权存在一定的自由空间，法律授权行政主体在处理行政法律关系中作为行政行为或不作为行政行为，怎样作为行政行为或何时作为行政行为，等等。行政主体在依据其自由裁量权为行政行为时，行政主体有着自己的思考与选择空间。但是，行政主体的自由裁量权是相对的自由，其将受到多种法律原则、法律规则、法律制度等的控制与约束。

3、行政自由裁量权是一种特定化的权力

行政主体一般在具体行政行为中行使自由裁量权，因为行政法律关系的多元性与行政案件的复杂性，行政主体不可能针对所有的行政事务均采用相同的法律思维与行政行为手段，因此，针对不同的行政案件，行政主体自由裁量权的内容是大不相同的。

（三）我国法律制度中的行政自由裁量权

行政自由裁量权是行政法与行政法学发展的必然，随着我国市场经济的发展与民主法治的健全，行政自由裁量权作为行政主体的一种合理权力，有其存在的空间。在我国现行法律制度中，行政自由裁量权主要体现在以下几个方面：

第一，根据法律的授权，行政主体可以选择作为或不作为行政行为。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政主体在符合法律规定的前提下可以对是否将证据先行登记保存做出选择。

第二，根据法律的授权，行政主体可以在法律列举的范围内，选择具体的行政行为模式。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对于违反治安管理处罚法的行为人，行政主体可以根据其违法的具体情况处以警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

第三，根据法律的授权，行政主体可以在一定幅度与范围内为一定行政行为。例如，《中华人民共和国证券法》第二百零三条规定，违反证券法的规定，操纵证券市场的，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足三十万元的，处以三十万元以上三百万元以下的罚款。

第四，根据法律的授权，行政主体可以自由为行政行为的其他情形。例如，法律对于行政违法行为情节或其他情形未做出具体规定，而是运用诸如“情节较轻”、“情节较重”、“必要时”等模糊、不确定的法律概念，由执法主体理解与适用。例如，《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，农产品质量安全检测机构伪造检测结果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，撤销其检测资格；造成损害的，依法承担赔偿责任。

二、行使行政自由裁量权应遵循的基本规则
国家教委办公厅


国家教委办公厅关于印发《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》的通知
国家教委办公厅




为贯彻实施教育法，积极推进教育执法及监督工作，现将《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》印发给你们，请你们按照《意见》的要求，结合实际，做好试点工作。未列入试点的地区可参照《意见》的精神，加强本地区教育执法工作，也可确定有关内容进行试点。试点过
程中有什么情况和问题，请及时与我委政策法规司联系。

关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见
教育执法及监督工作，是完善我国教育法制建设的重要环节，是教育法实施的有效保障。《中华人民共和国教育法》的实施对大力加强教育执法及监督，全面依法治教提出了迫切要求。当前要在进一步完备教育立法的基础上，高度重视教育执法及监督工作的开展，坚决改变执法软弱、
监督不力的状况，真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”，切实保证教育法在现实生活中的执行和遵守，发挥对教育改革和发展的规范、保障和促进作用。现就开展教育执法及监督试点工作提出以下意见。
一、提高认识，积极开展加强教育执法及监督的试点工作
加强教育执法及监督是实现政府教育管理职能转变的重要途径。社会主义市场经济体制下政府教育管理职能的转变，关键是要充分发挥法律手段在教育宏观调控和管理中的作用，把执法行为作为实现政府管理职能的基本手段。
教育的改革和发展，要依靠教育执法与监督工作加以推进和保障。教育改革和发展，一方面需要法律手段进行积极的引导和规范，另一方面要坚决制裁和防止违法违规行为的发生，确立和维护教育秩序和教育活动规则，保证各种教育活动的正常进行。
教育执法及监督工作的有效开展，是维护、提高管理效率和权威，依法监督政府、教育行政机关、学校及其他教育机构管理行为的重要手段，也是保护公民、法人及其他社会组织合法权益的有效途径。
在教育改革不断深化的过程中所产生的各种矛盾，会以教育纠纷的形式反映出来，必须及时、有效地通过健全教育纠纷处理制度，妥善疏导、化解和处理。
《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及《行政复议条例》的颁布施行，对教育执法及监督工作提出了新的要求。根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有法定的侵犯人身权、财产权情形的，受害人有提起行政复议、行政诉讼和取得赔偿
的权利。各行政机关应当依法做好有关行政复议、行政赔偿请求的受案、处理以及行政应诉工作。
二、开展加强教育执法及监督试点的基本要求
通过试点，加强依法治教的观念和职能，健全教育部门内部承担执法职能的机构，明确教育行政部门内部教育执法的职责分工；建立一支相对稳定、素质较高的教育执法队伍；完善各项教育执法及监督的制度，有效地处理各类教育违法案件和教育纠纷。
开展加强教育执法及监督试点工作，要结合《教育法》、《教师法》、《义务教育法》的贯彻实施，重点加强教育行政部门自身的行政执法及监督工作。同时，要在各级党委、政府统一组织和协调下，推进政府及其有关部门的教育执法工作，强化政府教育法制监督职能；配合公安、司
法机关积极对教育案件进行依法查处和审判，通过仲裁、司法途径裁处教育纠纷，充分发挥综合执法的效用。
对直接涉及公民、法人及其他社会组织权利义务的具体行政行为，包括依法作出和执行有关撤销学校或者其他教育机构、取消颁发证书资格、罚款、没收违法所得等行政处罚决定，要依法受理有关行政复议和申诉请求并作出处理决定。为保证具体执法及监督行为的合法性和公正性，试
点工作中要充分重视地方性法规、规章和其他规范性文件的制定工作。
教育执法及监督试点要进行总体规划、分类实施，各试点地区和单位要从本地区、本单位的实际情况和具体条件出发，制定切实可行的方案，积极开展试点工作。试点工作要主动争取有关主管部门的认同和支持。
三、教育执法及监督试点的具体内容
（一）明确教育行政机关执法的综合职能机构，建立教育执法队伍
要健全各级教育行政机关法制工作机构，明确其承担的综合执法职能，包括：在教育行政机关执法中发挥归口作用；牵头组织办理重大和涉及综合性的行政执法案件；审核各业务职能机构作出的行政处罚决定；承担对本部门提出的行政复议、行政赔偿请求的受案和处理工作。教育行政
部门的各业务职能机构，要按照各自的职责严格执法，依法查处教育违法案件。各级督导机构在开展督导工作中发现有教育违法行为的，要建议有关政府、教育行政部门对违法责任主体依法予以处理。教育督导机构可根据同级人民政府及其教育行政部门的授权或委托，调查教育违法案件，
并提出处理建议。
市、县级教育行政机关要逐步建立教育执法人员队伍。执法人员经培训考核后持证上岗，赋予其相应的执法权力。要建立对执法人员的监督制约机制，制定岗位责任规范，加强考核管理和监督。
（二）积极推进政府及其有关行政部门开展教育执法工作
在地方政府的统一组织和安排下，积极促进教育执法试点工作的开展，落实部门责任，督促有关行政部门切实履行执法职责。要在地方政府的领导、协调下解决全局性和交叉性的执法工作。教育行政部门要积极当好参谋，并可受托承担相应的事务性工作。
（三）完备执法要件和措施，健全教育行政处罚制度
在现行法律、法规规定的范围内，加强对有关法律、法规适用的研究，准确掌握执法的实体要件。同时，要规范具体行政执法行为的程序，明确回避、进行调查、听取陈述和意见、受案和处理时限等方面的规定，制定并采用标准执法文书等，保证具体行政执法行为的合法、公正与公开
。
要进一步健全教育行政处罚制度，明确实施主体和职责。各级教育行政机关，要依据管理权限行使行政处罚权，依法做出行政处罚决定。对被处罚人不履行生效的行政处罚决定的，作出处罚决定的教育行政机关可在权限范围内采取相应措施予以执行或申请人民法院强制执行。
（四）健全行政申诉制度
行政申诉制度是政府、教育行政部门依法处理教师、学生申诉请求的制度。
行政申诉的范围主要包括：教师认为当地政府有关部门侵犯其合法权益；教师认为学校或其他教育机构侵犯其合法权益；教师、学生对学校或其他教育机构作出的处理或处分不服；学生因学校侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉请求的。
各级教育主管部门可以依托信访机构，在有关业务职能机构的配合下，采取一定的组织形式，办理行政申诉案件。各级政府也应根据实际情况加强相应机构的建设或人员配备。申诉应以书面的形式提出，并附交有关的证据材料。申诉受理审查、申诉处理都应以书面的形式作出决定，通
知申诉人和被申诉人，并在一定时限内完成。对有关申诉请求，申诉处理机构应当根据具体情况分别作出维持、责令限期改正、撤销原处理决定和在管理权限内作出变更的决定。
（五）建立校内申诉制度
校内申诉制度，是教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。
建立校内申诉制度，可依托校内有关部门，如学生管理部门、教师管理部门。学校申诉工作程序包括申请审查、受理，直接听取争议双方的意见和理由，进行必要的调查工作，在此基础上依多数意见形成处理意见书，经学校管理机构批准后，正式作出申诉处理决定。
（六）建立教育仲裁制度
教育仲裁是指通过仲裁机构，裁断平等主体间教育纠纷的制度。可提请教育仲裁的范围为平等教育法律关系主体之间的合同争议和财产性纠纷。教育领域中平等主体间的合同纠纷的范围，包括办学合同、委培合同、贷学金合同和产学合作合同以及教职员的聘任合同和校内用工合同、出
国留学合同、合作办学合同等。当前，在各地仲裁机构调整和重新组建中，教育行政部门要积极商请有关部门加强对教育仲裁案件范围和特点的研究，重视聘任教育界人士担任兼职仲裁员。
（七）充分发挥司法机关查处教育违法案件和解决教育纠纷的作用
试点地区和单位，要在当地党委、政府的积极支持下，积极取得公安、检察、审判机关的支持，学会善于依靠司法手段解决教育纠纷、制裁违法行为和监督教育行政机关的具体行政行为。要争取人民法院在内部采取相应的组织形式和进一步扩大受案范围，保证大量的教育违法和纠纷案
件得到及时的裁决。要积极协助检察机关依法对有关教育案件进行公诉、支持起诉等活动，加大检察机关对教育事业的保护力度。
四、关于试点工作的组织、安排和实施步骤
（一）试点工作的组织和指导
为保证试点工作顺利进行，国家教委政策法规司统一规划试点工作，确定试点单位和试点内容，负责组织、协调和指导。
（二）试点工作的安排和实施步骤
从今年5月起，试点工作拟安排两年进行。试点工作的安排，可参照以下阶段进行。
1．准备阶段
初步选定试点地区和单位，统一组织开展试点的准备工作。试点地区和单位的确定，要优先考虑那些执法条件、环境比较好的地区和单位，并兼顾“点”和“面”的分布。对参加试点工作的单位，有关教育行政部门和试点单位的领导要对试点工作予以充分的重视和支持。
2．实施阶段
试点地区和单位要做好相应的机构组建、人员配备和培训等方面的工作。在机构、人员落实后，要及时按照本地区、本单位的具体试点方案启动工作。试点过程中，要针对实践中出现的问题，加强调查研究。国家教委政策法规司要定期召开阶段性的试点工作会议，总结交流、推广经验
。
3．总结完善阶段
试点工作取得进展后，有关试点单位要认真总结经验。并把试点工作取得的成果，报送国家教委政策法规司。具有普遍推广意义的成熟经验，要制定规范性文件，在全国实施。
上述三个阶段的工作，根据实际需要可以交叉进行。试点工作时间总体为两年，成熟一个推广一个。
教育执法及监督是一项新的工作，试点地区和单位应当充分认识开展这项工作的意义，积极进行试点，把教育法制工作推向一个新的水平。



1995年8月28日