理性看待城中村改造

田冲


案例：2005年刘先生在西安北郊看中了一处城中村改造项目的房子，当时的价格是1900元/平米，真是诱人的可以。他本人去看过现房，户型不错、房屋质量也挺好，只是开发商说不能办理房产证，自己注是没问题的。“咱就是为了自己住”，看着好几个朋友都在这里置办了房子、安了家，刘先生也怦然心动！于是凑钱购买了一套三居室、南北通透的版式多层作为婚房！就在刘先生正兴高采烈的装修新房准备结婚的时候，房屋出现了裂痕，而且越来越大，在找村委会协商无果的情况下，他才想起了拿起法律武器来维权。可是开发商已经不知去向了。有了裂痕的房屋敢住吗？就算敢住，作为婚房的这栋新房子住起来总是让人心有不甘，何况还存在安全隐患。花费了的巨额装修费用也等于打了水漂。这才幡然悔悟：不要光图便宜，报有侥幸心理，终究吃亏的还是自己！
一、城中村改造项目的现状：
1、开发主体不适格：《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定： 本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《城市房地产开发经营管理条例》第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：
（1）有１００万元以上的注册资本；
（2）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。
也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。
2、土地性质不合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产管理条例》等法律法规都明确规定：房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权) 才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。
3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。《城市房地产开发经营管理条例》中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划、房地产开发年度计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入年度固定资产投资计划。《城市规划编制办法》第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城市的发展带来巨大的障碍。
4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。
审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。
另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。
只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。
5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。
（1）、冲击市场：市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。
（2）、造成泡沫：泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。以上两种相当于膨胀与紧缩，都给房地产市场的调控带来障碍：使得给过热的房产市场降温不好把握温度，刺激萎靡的市场拿不准火候！
6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。
二、正确的看待城中村改造项目。
首先，城中村改造项目的大量存在以及房价飙升给工薪阶层带来的巨大压力是现实存在的，我们得承认这种现状。
其次，大家普遍存在侥幸心理。这是观念的问题，短期内很难改变！但是，大家要清醒的认识到城中村改造房屋给大家带来期望的同时，也带来的巨大的风险！
1、理性认识城中村改造项目的房价构成。
低廉的房价是有巨大的“水分”的。同地段、同质量房屋的土地成本、建筑成本、报建费用以及国家控制的其他税、费是基本相同的，再加上开发商的利润就构成了房屋的销售价格。我们可以比较一下，城中村改造项目的房屋价格中缺少了哪部分费用？要办理房产证就要补交上述的税费，最终的价格一目了然！
试作如下比较：
（1）合法项目的成本费用：土地费用，包括土地使用权出让金、土地出让契税；建安费用；前期费用，包括规划设计费、设计招投标管理费、勘查费、设计监理费、 施工监理费、施工证费 、规划证费；配套费用，包括住宅配套费用 、大市政配套费；其它费用，包括管理费用、销售推广费、不可预见费用；营业税费，包括营业税、城市维护建设税、教育附加税、印花税、交易管理费；融资成本，包括：a、土地使用权取得费附加 ：国土契税、城市配套费、拆迁管理费、国土勘测费、拆迁代办费、现状实测费b、前期工程费：方案设计费、水文地质勘察设计费、施工图设计费、施工图图审费、基础设施设计费（市政工程设计费、电信设计费、有线电视宽带设计费、管煤/给水/给电工程设计费、）、施工用电供配电贴费、测绘定点费+灰线验费、晒图费、编标费及委托编制标底费用。
以上费用再加上建筑材料成本、开发商的销售费用和利润就构成了房屋的销售价格！
（2）城中村改造项目的成本费用：只有与施工有关的费用和建筑材料成本，再加上较合法项目少得多的销售费用。上款中的绝大部分费用城中村改造项目都没有涉及到，税金更无从谈起，而这些费用恰恰正是办理房产证所需要交纳或补交的。要办理房产证，以上的费用必须补交，也就是说买个便宜房却基本上没有便宜甚至价格更高！
这之间的差额之大，可想而知！
2、不排除有些城中村改造项目的合法性！不能一概而论，说起城中村改造项目就是非法的。西安目前的确有合法且房屋质量、户型、性价比都很不错的城中村改造项目的房屋，这恰恰是一个很大的反差，反差出非法项目的主观恶性。还是老生常谈，买房子一定要买五证齐全的房子，有了建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房销（预）售许可证，才会有保障，而无论城中村改造项目与否。
3、树立起正确的观念
需要树立正确观念的不光是房屋买受人，从立法、司法、执法、法律监督、到社会监督都要树立起这种观念，这是一个法律实施的过程，同样也是一个文化变迁和文明进步的过程，不能一蹴而就。
法律对房地产市场的调控及对城中村改造项目的限制是基于行政管理的目的，传统的道德性违法（例如：杀人、放火、抢劫等）大家是不能接受的，但是行政性违法（例如：走私、偷税等包括建设违法项目）社会大众还是可以容忍的！这正是我们这个社会法制建设和社会经济发展滞后的整体表现！传统的法不治众观念深入人心，大家会想：“这么多人买城中村的房子，政府总会考虑到社会的稳定，总的给大家一个说法吧！”可仔细想一想，这个理由冠冕堂皇，似乎有点站不住脚，难道说，违法行为也可以向政府讨说法吗？法律是最低的道德要求，随着社会的发展，民主法制意识的增强，依法办事不再仅仅是政府的标语，已经成为了全社会的道德要求。城中村改造，一个解决城市混乱和土地综合理利用的全新方案，带给城中村的是全新的发展模式，给民众带来的是整洁、漂亮、更舒适美好的居住环境。但是很多人却曲解了这种发展模式。工薪阶层以为是解决房价居高不下和购买力缺乏的廉价住房，不法商人把它当成了千载难逢的发财之道，于是如火如荼的城中村改造在各种借口和方式的支撑和掩盖下如雨后春笋般拔地而起，诱人的价格背后是国家土地收益的流失，是容忍不法商人挖国库的墙脚。没有有效的监控与管理，任凭他们打着造福的口号，行为法之举，没有规范的操作与运作，质量、环境、合法性，前景可想而知！我们违法就是冲破道德底线，我们犯罪就是践踏法律，我们依法办事就是遵守社会公德的一种表现。法律不是万能的，道德也不是万能的，但是融合了道德的法律是接近万能的。我们不期望在这样一个文盲充斥的社会中建设法治社会，但我们可以建立一个道德社会，最起码是一个次道德社会。 城中村改造，法律没有缺失，是法律在向行政让步。行政的咄咄逼人，司法的节节退让，给违法以滋生的土壤。这是一场分赃不均的丑剧，是一场权力争夺的闹剧。行政用事实验证了法律的失败，也再一次满足了自己膨胀的欲望！立法得依靠行政去执行法律，又怕他权利膨胀，滥用权力，可不得不依靠它；行政只要去执行法律终会滥用权力，不可避免。这个循环的怪圈是冲不破的。
三、结论：只顾眼前利益势必埋下巨大的隐患。城中村改造，需要社会的共同努力、大力合作和相互的理解与支持才能真正的造福于社会，造福于民。


财政部 国家人口和计划生育委员会


全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法


第一章　总　　则

　　第一条　为规范全国计划生育家庭特别扶助专项资金（以下简称特别扶助金）管理，确保特别扶助金安全运行，根据《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发〔2007〕78号），按照国家有关法律法规和财政规章制度，制定本办法。
　　第二条　特别扶助金是中央或地方财政设立的对符合条件的城乡计划生育家庭实行特别扶助的专项资金。
　　第三条　特别扶助金实行“国库统管、分账核算、直接补助、到户到人”的原则。任何部门、单位不得截留、挤占和挪用。
　　第四条　特别扶助金建立“资格确认、资金管理、资金发放、社会监督”四个环节相互衔接、相互制约的制度运行机制。特别扶助金的管理和发放必须接受财政、人口计生、监察、审计等部门的监督和检查。
　　第五条　人口计生部门负责核实特别扶助对象人数，编制资金需求计划，管理特别扶助制度信息管理系统，对相关数据信息进行综合分析，掌握并监督代理发放机构建立特别扶助对象个人储蓄账户和资金管理情况。
　　财政部门负责特别扶助资金的预算决算、及时足额支付资金并加强监督管理。督促代理发放机构将特别扶助金及时划转到个人账户。地方财政部门通过财政年报向上级财政部门反映专项资金到位、发放和结存情况。
　　代理发放机构负责制定资金发放办法和操作规程，按照代理服务协议的要求和人口计生部门提供的特别扶助对象名单建立个人储蓄账户，将特别扶助资金及时足额划转到个人账户，并将资金发放情况反馈财政和人口计生部门。
　　社会监督由监察或审计部门牵头，推行社会公示制度，鼓励广大群众参与对制度运行的全过程监督。

第二章　特别扶助范围和标准

　　第六条　特别扶助对象是城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻。扶助对象应同时符合以下条件：
　　（一）1933年1月1日以后出生；
　　（二）女方年满49周岁；
　　（三）只生育一个子女或合法收养一个子女；
　　（四）现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤、病残达到三级以上）。
　　省级人口计生部门依据上述基本条件和国家人口计生委的有关政策解释，结合本地相关法规、规章和政策，制定特别扶助对象确认的具体政策。
　　第七条　扶助金标准：特别扶助金以个人为单位发放。
　　独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，对符合第六条规定条件的，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止；
　　独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，对符合第六条规定条件的，由政府给予每人每月不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康复为止（以时间先到为准）。
　　扶助金自女方年满49周岁开始发放。因丧偶或离婚的单亲家庭，男方或女方须年满49周岁方可发放扶助金。已超过49周岁的，从其扶助资格被确认年度起发放扶助金。扶助对象再生育或合法收养子女后，中止发放扶助金。
　　第八条　特别扶助金按基本标准，西部地区中央财政负担80%，地方财政负担20%；中部地区中央和地方财政分别负担50%；东部地区的扶助资金由地方财政自行安排。

第三章　特别扶助金申报、拨付和发放

　　第九条　省级人口计生部门每年1月31日前向同级财政部门反馈上年度特别扶助金发放情况，6月30日前报送下年度特别扶助对象预测信息和资金需求计划。上述情况和资金需求计划同时报国家人口计生委。
　　第十条　省级财政部门、人口计生部门每年4月30日前联合提出当年中央专项资金预算申请报告，报财政部、国家人口计生委。国家人口计生委根据地方申请报告和上年专项资金发放情况，提出当年中央专项资金分配建议报财政部。财政部对分配建议审核后，会同国家人口计生委于每年6月30日前下达中央专项资金预算；地方财政负担的专项资金，应于每年7月31日下达预算。
　　第十一条　地方财政总预算会计设立专账，分别核算中央财政拨付和地方财政安排的特别扶助金。
　　第十二条　省级财政和人口计生部门按照财政国库管理制度等有关规定确定有资质的金融机构作为特别扶助金的统一代理发放机构。代理发放机构要为特别扶助对象开设个人储蓄账户，并对扶助金的发放实行信息化管理。
　　第十三条　地方人口计生部门应及时将特别扶助对象个案信息提供给代理发放机构；地方财政部门应当在8月31日前将专项资金划入代理发放机构；代理发放机构应在收到专项资金后3个工作日内将专项资金一次性划拨到特别扶助对象个人储蓄账户，并将建立个人账户和专项资金拨付情况，及时反馈给地方财政和人口计生部门。
　　第十四条　省级代理发放机构应于每年12月31日前将特别扶助金发放情况等相关信息资料报送省级人口计生部门，并会同人口计生部门输入管理信息系统。
　　第十五条　发放给扶助对象的特别扶助金以年为单位计算，特别扶助对象持有效证件到代理发放机构认定的发放网点支取扶助金。
　　第十六条　上年专项资金结余，区分中央和地方部分，分别用于抵扣下一年度相应资金额度。

第四章　特别扶助金的管理和监督

　　第十七条　财政部门和人口计生部门建立特别扶助资金的监督检查机制。财政部和国家人口计生委每年采取直接或委托方式对各地资金测算、支付和管理等情况进行监督检查。
　　第十八条　加强代理发放机构资金运行情况监督管理。代理发放机构不按照协议履行资金发放责任，出现截留、拖欠、抵扣专项资金行为的，应当取消其代理发放资格，并承担相应法律责任。
　　第十九条　从事计划生育家庭特别扶助工作的人员有下列行为之一的，由其所在部门、单位或者上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）滥用职权，徇私舞弊，擅自改变特别扶助范围和特别扶助标准的；
　　（二）贪污、挪用、扣压、拖欠特别扶助金的；
　　（三）玩忽职守，专项资金管理混乱的；
　　（四）弄虚作假，虚报瞒报，出具不实证明的。
　　第二十条　对骗取、冒领特别扶助金的，由人口计生部门和财政部门追回已经领取的特别扶助金；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章　附　　则

　　第二十一条　省级财政和人口计生部门应根据本办法，制定本地区的实施细则。
　　第二十二条　本办法由财政部和国家人口计生委负责解释。
　　第二十三条　本办法自发布之日起施行。