内容提要: 阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。


■案号 一审：（2011）泰山行初字第 204 号 二审：（ 2012）泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人（原审原告）：孟繁金。
被上诉人（原审被告）：泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后，赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证，发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处，建筑面积50．49平方米，遂依据城乡规划法第六十四条之规定，于2010年9月26日作出泰规停决字［2010］第2098号责令停止违法行为决定书（以下简称停止决定），主要内容为：“责令其停止违法建设行为，并于2010年9月26日到本机关接受处理”，同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定，作出泰规拆决字［2010］第2098号责令限期拆除决定书（以下简称拆除决定），主要内容为：“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”，同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服，向泰安市人民政府申请复议，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼，要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为，上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后，即按照城乡规划法的程序规定立案调查，及时下达了停止决定，随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断，最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节，是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为，不是最终的处理结果，此时行政处理程序尚未结束，不具有可诉性，故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（11）项之规定，裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后，孟繁金不服一审判决，提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时，依照城乡规划法第六十四条的规定，应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖，当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时，拆除决定对孟繁金生效，同时停止决定失效，不再产生法律规制效力，停止决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定，停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定，在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查，同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善，行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为，阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时，停止决定失效，停止决定对当事人不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取，理由如下：一、停止决定对当事人并非不产生实际影响，在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效，但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力，亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定以驳回起诉。
如前所述，阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但是否可以得出结论：所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢？笔者认为答案是否定的，有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后，在合理的期限内未再进行最终的处理，即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力，孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设，停止决定侵害了其权益，此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响，在其他可诉性要件均具备的情况下，泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件，可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容，还包括缴纳罚款若干的内容，则即既使其后已经作出拆除决定，亦应认为停止决定可以单独起诉，因为停止决定虽为阶段性行政行为，但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳，笔者认为基于阶段性行政行为的特点，其可诉性要件主要有以下两点：
要件一：不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱，此时对阶段性行政行为的司法审查，会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为，该阶段性行政行为不具可诉性；与此相反，不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二：该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一，该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响，或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效，则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力，不具有独立成诉的诉讼利益，自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反，若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响，如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容，则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二，行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为，正常地推进行政程序。在这一行政过程中，如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼，法院即使拒绝审查亦不会影响其权益，因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖，这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反，某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后，在合理期限内未能正常继续，在某一环节无正当理由中断或中止，行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖，但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性，致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的，而不是暂时的，可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题，一是在行政过程存在不合理延迟的情况下，阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突，因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态，本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序，在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然，阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件，因与一般可诉行政行为无异，本文不再赘述。



出处:《人民司法》2012年第20期


作者单位：山东省泰安市中级人民法院

国务院办公厅 国家经贸委


国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见的通知

国办发（2003）2号
国务院办公厅

　

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家经贸委、教育部、民政部、财政部、劳动保障部、人民银行《关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题的若干意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。



中华人民共和国国务院办公厅
二○○三年一月七日





关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题的若干意见


国家经贸委 教育部 民政部
财政部 劳动保障部 人民银行
(二○○二年十二月四日)



　　党中央、国务院对国有困难企业和关闭破产企业职工生活问题非常重视，近年来采取了一系列重大政策措施，进一步健全社会保障体系,不断完善国有企业关闭破产有关政策，对维护广大职工群众切身利益，保持企业和社会稳定，发挥了重要作用。当前，国有企业改革与结构调整正处在攻坚阶段，部分国有企业和关闭破产企业职工生活仍然比较困难。对此，地方各级人民政府和有关部门要高度重视，继续落实和完善现有的各项政策，通过多种渠道，切实解决困难职工群众基本生活问题。为进一步做好这方面的工作，现提出以下意见：


　　一、继续扎实做好“两个确保”工作，巩固“三条保障线”。要进一步深化基本养老保险制度改革，增强基本养老保险基金收支平衡能力。各级财政部门要进一步调整财政支出结构，逐步加大对基本养老保险的资金投入，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。对按照《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》(国阅[1999]33号)和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》(中办发[2000]11号)实施关闭破产的中央企业及中央下放地方企业离退休人员统筹项目内养老保险金，中央财政按政策规定补助后如仍有缺口，纳入中央财政对地方企业职工基本养老保险专项转移支付范围统筹解决。要继续按照“三三制”原则，落实国有企业下岗职工基本生活保障资金，按时足额发放下岗职工基本生活费，并代缴社会保险费。对企业和社会筹集资金不足部分，各级财政要切实予以保证。对协议期满暂时无法解除劳动关系的国有企业下岗职工，地方各级人民政府和企业要继续运用现有各类渠道筹措的资金，保障其基本生活；对国有企业新裁减人员和已出再就业服务中心的下岗职工，要按照规定及时提供失业保险，符合条件的纳入低保范围。对解除劳动关系的国有企业下岗职工，要按照规定做好各项社会保险接续工作。


　　二、采取有效措施，切实做好困难企业职工最低生活保障工作。为完善现有政策，进一步做好低保工作，今后凡申请最低生活保障金的在职职工，无论其是在岗职工还是下岗职工，如因所在企业长期亏损、停产、半停产的原因，连续6个月以上领不到或未足额领到工资或基本生活费，经当地劳动保障和经贸部门认定并出具证明后，可据实核算本人实际收入，符合低保标准的纳入低保范围，确保其基本生活。对恶意拖欠职工工资或基本生活费的企业，一经发现，要严肃处理。各地要合理确定低保标准和保障对象补助水平，认真做好低保申请人员的收入调查核实工作，严格按政策规定审批最低生活保障对象，并及时掌握其收入变化情况。要将符合条件的困难企业职工全部纳入低保范围，切实做到应保尽保。


　　三、进一步完善关闭破产企业离退休人员医疗保险有关政策措施。对按照国阅[1999]33号文件和中办发[2000]11号文件规定实施关闭破产的中央企业及中央下放地方企业，中央财政在核定企业离退休人员医疗保险费时，按照企业在职职工年工资总额的6％计算１０年进行核定，不再折半。企业所在地财政部门应及时将中央财政补助资金拨付给当地医疗保检经办机构，同时，医疗保险经办机构要将上述企业离退休人员纳入当地医疗保险体系统一管理。
各地政府在扩大医疗保险覆盖面的同时，要尽快通过建立社会医疗救助制度，对暂时无力缴费、没有参加医疗保险的困难企业职工，提供必要的医疗救助。


　　四、切实关心困难企业和关闭破产企业职工子女就学问题。各级教育、民政、财政等部门，要采取有效措施，加大对这类企业职工子女上学的资助力度。各地要认真做好企业自办中小学校分离移交工作。要首先将困难企业所办的普通中小学校移交地方政府管理，保证其职工子女完成义务教育。要认真落实资助经济困难大学生的各项政策，及时为特困职工子女上大学提供必要的帮助。


　　五、进一步做好国有企业实施政策性关闭破产工作。在确保企业和社会稳定前提下，加大国有企业实施政策性关闭破产的工作力度，让那些已不具备市场生存条件的企业尽快退出市场。对拟列入政策性关闭破产范围的企业，有关部门和债权银行、金融资产管理公司要严格按照有关文件的要求抓紧审核，提高办事效率。为了解决企业破产清算经费不足问题，将目前计算破产清算期间职工生活费等有关费用的期限，由3个月延长为6个月。中央企业及中央下放地方企业实施关闭破产时由此所增加的费用，由中央财政解决。


　　六、妥善解决实施关闭破产的中央企业及中央下放地方企业拖欠职工个人费用问题。对执行国阅[1999]33号文件规定，母公司整体关闭破产或子公司关闭破产且母公司亏损严重的，关闭破产企业拖欠职工的工资由中央财政给予补贴。对执行国阅[1999]33号文件规定实施关闭破产的企业拖欠职工的医疗费用，由地方政府从中央财政继续拨付的亏损补贴和留给地方的盈利企业所得税中解决。对执行国阅[1999]33号文件和中办发[2000]11号文件规定实施关闭破产的企业挪用的职工个人缴纳的住房公积金，可以在售房时相应抵扣；企业已经售房的，对欠付职工的住房公积金，地方政府可以从中央财政继续拨付的亏损补贴和留给地方的盈利企业所得税中解决。


　　七、加快社区建设，完善社会保障平台。社区管理机构要将国有企业的下岗职工、就业转失业人员(包括有偿解除劳动关系的人员)、破产企业职工、退休人员等纳入管理范围，协助政府有关部门做好这部分人员的社会保障和再就业服务等工作，帮助他们解决实际困难。地方各级政府要按照上述要求完善社区职能，保证社区居民委员会必要的工作条件和工作经费。独立工矿区的社区应按照属地化管理原则，由地方政府实行统一管理。企业破产终结后组建的管理机构应及时移交当地政府，避免出现管理盲区。对按照国阅[1999]33号文件实施关闭破产且地处偏远地区的企业，当地政府有关部门或社区管理机构要负责企业退休人员的管理和社会保障资金的发放，对财政确有困难地区的社区管理机构的管理费用，中央财政在核定企业破产费用时予以适当补助。